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從《北美自由貿易協定》到《美墨加協定》

《美墨加協定》有哪些新內容?

經過多個星期激烈的雙邊會談,美國總統特朗普於2018年10月1日宣布,已就有24年歷史的《北美自由貿易協定》(NAFTA)完成涉及更新和現代化等問題的談判。這項三邊貿易協定名為《美墨加協定》(US-Mexico-Canada Agreement,簡稱USMCA,俗稱NAFTA 2.0)。美國貿易代表處表示,這是特朗普政府一項具里程碑意義的成就,是「高標準的貿易協定,能令區內市場更自由,貿易更公平,經濟強勁增長」。隨著《美墨加協定》全文公布,預料三國首腦將在11月底簽署協定,以便協定能在當選墨西哥總統的奧夫拉多爾(Andres Manuel Lopez Obrador)於12月1日就職之前準備就緒。特朗普政府和美國國會應難以在2019年底之前使協定通過。該協定的談判工作是根據《2015年貿易促進授權法》的條款而進行,而該法案訂明協定提交國會審議的時間表。具體而言,在協定簽署後60天內,一份列明法律上需要修改之處的清單應提交國會,而在貿易協定正式提交國會審議之前至少30天,總統必須提供協定的最終法律文本,以及為實施協定而提議採取的行政措施聲明草案。

然而,有分析推測,11月6日舉行的美國中期選舉對此過程會產生影響。由於選舉結果可能改變參眾兩院或其中一個議院的政治平衡,故此《美墨加協定》在三國立法機構審議時均可能遇上挑戰。《美墨加協定》如果獲得批准,有效期為16年,可以續簽,而在第六年各方應一起檢討其運作情況。 

《美墨加協定》包含一些特別重要的條款。最值得注意的是,根據新協定,北美自由貿易區基本保持不變,不過許多產品將較難獲得免關稅待遇。在談判期間,美國談判代表要求實施更嚴格的原產地規則(產地來源規則),以提高北美的價值含量,並限制外國零部件的使用,包括在香港和中國內地製造的零部件。這些規則可能會抑制香港和中國內地對北美的某些產品出口,例如紡織物料、汽車零部件以及其他產品。

Sandler, Travis & Rosenberg國際貿易與政府關係部總裁J. Nicole Bivens Collinson接受香港貿發局環球市場助理首席經濟師陳永健訪問時,就《美墨加協定》對北美供應鏈的短期和長期影響,以及香港和中國內地公司如何更好地應對這些改變提供意見。

陳:《美墨加協定》制訂了甚麼重要的新條款?

相片:Sandler, Travis & Rosenberg國際貿易與政府關係部總裁J. Nicole Bivens Collinson
Sandler, Travis & Rosenberg國際貿易與政府關係部總裁J. Nicole Bivens Collinson
相片:Sandler, Travis & Rosenberg國際貿易與政府關係部總裁J. Nicole Bivens Collinson
Sandler, Travis & Rosenberg國際貿易與政府關係部總裁J. Nicole Bivens Collinson

Collinson:最大的改變包括增加關於勞工和環境的章節,並訂明這些領域受到協定的爭議機制所約束。以前這些領域僅由協定簽訂後談判達成的「附函」處理。此外,知識產權章節有重大更新,遠超《跨太平洋夥伴關係協定》的範圍,因為根據20多年的貿易情況,三方對保護知識產權的重要性有共同理解,可以在法律條款和執法方面走得更遠。至於有關與非市場經濟體談判的條款,與過往所有自由貿易協定相比,這方面的改變很大,進一步表明美國政府力圖使中國邊緣化,並阻止中國在現有的自由貿易協定下獲益(因此在某些領域收緊原產地規則)。此外,任何一方若考慮與非市場經濟體簽訂自由貿易協定,必須先諮詢貿易夥伴的意見。

陳:這些新條款對香港向北美洲的出口有何影響?

Collinson:現有供應鏈可能受到最大影響,主要是汽車業供應鏈。規則已有所改變,把零部件分為「核心」、「主要」和「輔助」等3種,各有不同的區域價值含量(regional value content)要求,不同程度地適用於載客車輛和輕型貨車。例如,核心零部件必須滿足75%的區域價值含量,主要零部件為70%,而輔助零部件則是65%。重型貨車的區域價值含量要求則有所不同。最終結果可能是,根據以往方法計算區域價值含量而從中國內地或香港採購的物品,不再足以視為合格的零部件。

美國汽車製造商的合規經理已開始跟工程師和設計師開會,確保他們在開發新的意念、零部件或組件時,留意成品車輛必須達到的區域價值含量要求。這種合規與開發緊扣的程度,過去從未有過。此外,有些產品必須由時薪16美元的勞工生產,可能會影響某些產品的生產地點。

服裝是另一有所改變的領域,對縫紉線、口袋織物和窄幅鬆緊帶等物料實施額外要求。一些允許使用非《北美自由貿易協定》成員紗線和織物的關稅優惠被調低或取消。因此,對中國內地和香港供應商而言,這些物品現有的供應鏈將不再存在或會縮小。

陳:《美墨加協定》包含一項前所未有的條款,被認為可能成為加拿大及/或墨西哥最終與中國達成自由貿易協定的障礙。這項條款的內容究竟是甚麼?

Collinson:引起關注的條款是第32.10條:非市場經濟國家自由貿易協定。僅從標題可見,這項條款旨在遏制美國南北兩個鄰國簽署自由貿易協定的趨勢。世界上真正的非市場經濟體甚少。一般而言,加拿大、美國、墨西哥、德國和英國被視為市場經濟體,貨品的價格由供需決定。非市場經濟沒有國際公認的定義。聯合國貿易及發展會議、世界貿易組織國際貨幣基金組織都有不同的定義[1]。

《美墨加協定》沒有界定何謂「非市場經濟」。許多國家對工業和經濟的某些部分實施一定的國家控制,屬於「混合經濟」。這種說法適用於中國某些不受政府控制且屬於市場經濟一部分的行業。然而,顯而易見,美國是以此條款針對中國,因為美國將中國視為非市場經濟,尤其是在反傾銷反補貼案件中。

起初各方各自解讀,意義含糊不清,但實質上,該條款旨在要求墨西哥和加拿大在與中國等國家談判自由貿易協定之前先要諮詢其他成員。在與非市場經濟體達成並簽訂自由貿易協定之前,還須額外進行諮詢。若其他兩國有了決定,可以在6個月內終止三邊協定,改為雙邊實施該協定。

該條款允許兩個成員快速終止協定(在一般終止條款下,這會在10年內逐步進行)。然而,值得注意的是,這項條款明確提出特朗普政府對未來協定的目標,就是各國須作出選擇:是與美國簽訂自由貿易協定,還是與中國等非市場經濟體簽訂,不能兩者兼得。

中國已與東盟、澳洲、智利、哥斯達黎加、格魯吉亞、韓國、新西蘭、新加坡、冰島、巴基斯坦、秘魯和瑞士簽署自由貿易協定,也是《亞太貿易協定》成員,而內地與香港和澳門也有類似安排。美國已與澳洲、智利、哥斯達黎加、韓國、新加坡和秘魯簽署自由貿易協定。據報道,這些國家與美國簽訂的協定屬於「不溯及既往」,但情況尚未完全清楚。

陳:香港或中國內地公司若要減輕可能出現的不利影響,你有何建議?

Collinson:協定的一些改變可能使中國內地和香港的付貨人受益。例如,服裝方面,關於襯裡布料的原產地規則已開放。以前,服裝所有可見的襯裡必須來自《北美自由貿易協定》成員。這個規則帶來一些創意設計,例如男士西裝外套,袖子的襯裡用上對比明顯的布料,而可見襯裡則與外套布料匹配。鞋類和旅行用品的原產地規則保持不變,供應商可以繼續受益。

所有貨品的總體微量許可水平從7%提高到10%。微量許可水平有所提高,可使貨品使用多達10%來自其他國家的產品。

公司還可以考慮以墨西哥為生產基地,將業務遷移到該國。產品的主要含量可以從香港或中國內地採購,而實質性工作則在墨西哥進行,以符合《美墨加協定》的要求。

另一個可能出現的情況是,企業或會認為原產地規則過於複雜,難以做到合規,尤以汽車工業為然。大型車廠可能會認為載客車輛的關稅較低,只有2.5%,屬可以接受,因此在工資較低(沒有時薪16美元的規定),而且對核心、主要或輔助零部件沒有本地含量要求的國家進行生產活動。這種情況會否出現尚未確定,不過香港貿易商仍有不少機會以某種方式參與這些生產活動,以減少《美墨加協定》對業務帶來的不利影響。


[1]《美國聯邦法典》第19編第1677(18)部分源自《1930年關稅法》第771(18)條,將非市場經濟定義為:
19 USC § 1677(18):非市場經濟國家

(B) 管理當局在根據(A)分段作出裁斷時應考慮以下因素:

(i) 該國貨幣在多大程度上可兌換成其他國家的貨幣,

(ii) 該國工資在多大程度上是由勞資雙方自由談判決定,

(iii) 該國在多大程度上允許其他外國公司進行合資或其他投資,

(iv) 政府擁有或控制生產資料的程度,

(v) 政府對資源分配、價格和企業產出決定的控制程度,以及

(vi) 管理當局認為適當的其他因素。

(C) 裁斷的有效性

(i) 認為某個國家屬非市場經濟國家的裁斷,在管理當局撤銷之前保持有效。

(ii) 管理當局可隨時根據(A)分段對任何國家作出裁斷。

資料提供 圖片:陳永健
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