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了解美国出口管制

美国国会已授权总统管制一系列商品、技术和服务的出口,并实施经济制裁。在此过程中,美国国务院和商务部是发挥主要作用的两大政府机构。

美国国务院国防贸易管制局(Directorate of Defense Trade Controls,简称DDTC)负责国防物品及服务的出口许可事宜,以及建立在《武器出口管制法》(Arms Export Control Act)下的「美国军需物品清单」(US Munitions List)。美国商务部工业及安全局(Bureau of Industry and Security,简称BIS)则负责在《出口管理条例》(Export Administration Regulations)下的「商业管制清单」(Commerce Control List,简称CCL)所列「两用」货物及技术,以及其他某些物品的许可事宜。

《出口管理条例》——「两用」物品

工业及安全局负责实施及执行《出口管理条例》。该条例规管「两用」产品的出口、转口和转让(国内)。所谓「两用」物品是可同时作商业及军事用途,涵盖以下活动及物品:

活动:

  • 出口、转口和转让(国内)受《出口管理条例》规管的物品。出口是指从美国将物品实际运往或传输到另一国家,可以包括实体、电子、口头或视像的运送或传输。出口的物品包括硬件、软件和技术。转口是将受《出口管理条例》规管的物品从一个外国地点运往或传输到另一国家,而转让则是在同一国家境内变更最终用途或最终用户。
  • 来自美国的技术和源代码的「视同出口」(deemed exports)。「视同出口」是指美国国民将技术或源代码发布给外国人(无论是在美国还是在国外)。「发布」(release)视同对该个别人士所在国的出口。「外国人」指并非美国公民或国民、合法永久居民、庇护者或难民的任何个人。

物品:

  • 实际位于美国的商品、软件和技术(包括经美国转运的物品和位于对外贸易区的物品)。
  • 不论位于世界何地,所有来自美国的商品、软件和技术。
  • 来自美国的零件、组件、材料在海外整合或掺入外国软件/技术,而来自美国的受管制成份超过最低限度水平。
  • 使用来自美国因国家安全理由而受管制的技术或软件而在外国直接制造的某些产品。

以下5项因素,可用以确定出口商在《出口管理条例》下的责任:

1. 这是什么?物品在「商业管制清单」下的归类。

2. 到哪里去?商业发票上列明的出口或转口最终目的地国家,而该等物品将作为出口货物被最终收货人或最终用户接收。

3. 谁会收到物品?物品的最终用户不得属于被禁制的最终用户。「最终用户」是指在海外收到并最终使用出口或转口物品者。最终用户不是货运代理或中间人,但可以是买家或最终收货人(「最终收货人」是指在海外收到出口或转口的物品的主要当事人)。

4. 他们将如何使用物品?物品的最终用途不能是被禁制的最终用途。某些军事最终用途,以及用于支持核、生物和化学武器,或导弹技术的最终用途均被禁制。

5. 他们还会如何使用物品?最终用户为支持扩散项目而进行的外包、融资和货运等行为可能会妨碍美国出口商与该最终用户的业务往来。

出口物品是否需要向工业及安全局申领出口许可证的一项重要决定因素,是该物品是否有特定的出口管制分类编号(Export Control Classification Number,简称ECCN)。ECCN是描述某一特定物品或某类物品的字母-数字代码,以显示对该等物品实施的出口管制。所有ECCN均在「商业管制清单」列出。「商业管制清单」分为十大类,每一类再分为5个产品组别。

「商业管制清单」类别

0 = 核材料、设施及设备(及杂项物品)

1 = 材料、化学品、微生物及毒素

2 = 材料加工

3 = 电子产品设计开发及生产

4 = 电脑

5 = 电信(第一部)及信息安全(第二部)

6 = 感应器及激光器

7 = 导航及航空电子设备

8 = 海事

9 = 航空航天及推进系统

5个产品组别

A. 系统、设备及部件

B. 测试、检验及生产设备

C. 材料

D. 软件

E. 技术

至于受《出口管理条例》规管但未在「商业管制清单」中列出的物品,正确归类是EAR99。这个编码是一个笼统的类别(basket category),为没有在「商业管制清单」列明的物品而设,显示在「商业管制清单」各类别的末端。

每项物品只有一个正确的ECCN。出口商、转口商或转让者有责任将交易中的物品正确归类,必要时应向工业及安全局提出归类请求。如果物品按《出口管理条例》规定要申领许可证,申请人不得以未能将物品正确归类为由而免除应负的责任。

如果物品有ECCN,下一步是使用该ECCN里「许可证要求」部分的资料,结合「商业国家列表」(Commerce Country Chart) ,确定应否根据「一般禁令一」(出口和转口)、「一般禁令二」(零件及部件转口)或「一般禁令三」(国外直接制造产品转口)而须申领特定目的地的许可证。

「商业管制清单」和「商业国家列表」共同界定该等许可证要求。适用的ECCN会注明管制该ECCN内物品的理由,例如NS是国家安全、AT是反恐、CC是遏止罪案等。举例,ECCN 6A007是出于国家安全(NS)、导弹技术(MT)和反恐(AT)等原因而被管制。

在正确的ECCN找到其相应的「商业国家列表」列标识符(column identifiers)后,就要查阅「商业国家列表」以找到最终目的地国家及正确的列标识符。如果在有关目的地旁的储存格标示「X」,而且没有许可证例外(licence exception),就须申领许可证。许可证例外会在ECCN或《出口管理条例》第740部分列出。《出口管理条例》第742部分列明大多数管制理由的许可要求和许可政策。

虽然在美国的出口及转口物品中,须申领工业及安全局许可证的百分比较低,但当涉及被禁运的目的地及被列作支持恐怖活动的国家时,几乎所有出口及不少转口物品均须申领许可证。目前受到普遍禁运或全面制裁的国家及地区是古巴、伊朗、朝鲜、叙利亚及乌克兰克里米亚地区。

工业及安全局还管制出口及转口物品到根据联合国安全理事会决定实施武器禁运的国家,包括中非共和国、刚果民主共和国、厄立特里亚、伊朗、伊拉克、黎巴嫩、利比亚、朝鲜、索马里及苏丹。

此外,美国对包括中国在内的多个目的地实施国防物品和服务出口禁运,而俄罗斯(以及乌克兰的克里米亚地区)则因卷入乌克兰冲突而被美国实施某些制裁。

收货人方面,美国政府有权禁止特定个人和实体接收美国的出口物品,并就向某些当事人的出口制定许可及其他要求,即使有关物品通常毋须申领许可证。禁制或限制取决于个别人士及交易的类别。此类限制通常通过工业及安全局4份涉及当事人的清单之一实施,分别是:「实体清单」(Entity List ,简称EL)、「未核实清单」(Unverified List,简称UVL)、「被拒人士清单」(Denied Persons List,简称DPL)和财政部「特别指定国民和被禁制人士清单」(Specially Designated Nationals and Blocked Persons List ,简称SDNL)。各清单说明如下:

实体清单:工业及安全局有合理理由认为曾经参与、正在参与,或是很大机会正在参与或将会参与不利于美国国家安全或外交政策利益的活动的实体,会被列入这份清单。清单订明各列入清单者的许可要求,这些要求可与《出口管理条例》的许可要求一并实施,也可单独实施。即使没有其他要求,公司如要将物品出口到实体清单上的机构,也可能须申领许可证。截至2019年6月底,实体清单已列入中国内地148家实体和香港90家实体,其中包括华为技术有限公司及其68家非美国附属公司。

未核实清单:工业及安全局未能完成最终用途查核,例如许可前查核或付运后核实的企业,会被列入这份清单。在某些情况下,由于多种原因,最终用途查核无法完成。例如,工业及安全局有时会启动最终用途查核,却无法在出口文件所示地址找到外国相关者,也无法通过电话或电子邮件找到当事人。

如果在进行最终用途查核期间,受《出口管理条例》规管的物品接收人无法提供作为最终用途查核对象的物品以进行目视检查,或者无法提供足够的文件或其他证据来确认这些物品已获处置,则工业及安全局也会无法核实其真实性(即与受《出口管理条例》规管物品的最终用途和最终用户有关的合法性和可靠性) 。

在某些情况下,工业及安全局没有足够资料来确定某些人士涉及《出口管理条例》第744或746部分所述的活动,未能将这些人士列入实体清单。在这些情况下,可以将其列入未核实清单。

在未核实清单上以「红旗」标示的企业,出口商在向其出口前有责任向当局查询。此外,列入未核实清单的当事人没有资格以许可证例外(licence exception)方式接收受《出口管理条例》规管的物品。出口商必须就对列入未核实清单的当事人出口向自动出口系统申报纪录,并在出口、转口或转让受《出口管理条例》规管而没有许可要求的物品之前,从该系统取得声明。

截至2019年6月底,未核实清单列入中国内地41家实体和香港家64个实体。不过,工业及安全局通过最终用途查核,核实了中国内地8家实体的真实性,从该清单移除了这些实体。

被拒人士清单:美国出口商不得与被工业及安全局剥夺出口权的人士进行受《出口管理条例》规管物品的出口或转口交易。出口权由在《联邦公报》刊登的书面命令界定。被拒人士清单的副本可按此处查阅。有些被剥夺出口权者是位于美国境内。

特别指定国民和被禁制人士清单:这是由美国财政部外国资产管制办公室公布,由目标国家拥有或控制,或为目标国家行事或代表目标国家行事的个人和公司清单。清单还列出在并非针对特定国家的计划下指定的个人、团体和实体,例如恐怖分子和毒贩。这些个人和公司整体称为「特别指定国民」(specially designated nationals,简称SDN)。清单副本可按此处查阅。

自2014年11月20日起,当局推出网上「综合审查清单」(Consolidated Screening List),方便美国公司搜索资料。该份清单汇总了美国商务部、国务院和财政部编制的11份不同的「审查清单」,包含超过8,000名个人及公司的名称,由于美国出口规例、制裁或其他限制,美国企业不得与他们做生意。因此,美国企业在与外国实体进行业务往来前,应查阅综合审查清单,确保该实体不在这些机构的清单上,这点非常重要。

最终用途方面,《出口管理条例》第744部分包含禁止向某些最终用户和最终用途出口、转口,以及选择性转让,根据「一般禁令五」(最终用途/最终用户) 和「一般禁令九」(命令、条款及条件)实施。例如,《出口管理条例》第744.2、第744.3和744.4部分就禁止出口、转口和转让(国内)受《出口管理条例》规管的物品,对核、导弹,以及化学和生物扩散活动作出界定。第744.5部分就禁止出口、转口和转让(国内)受《出口管理条例》规管的物品,对核海上最终用途作出界定。第744.6部分禁止美国个人为支持某些核、导弹、化学或生物最终用途而进行的某些活动,而第744.7部分则禁止出口及转口供某些飞机和船只使用的物品。

申请出口许可证

只有在美国境内的人士可以申领从美国出口物品的许可证。申请人必须是出口商,是美国的主要相关利益者,有权决定和控制物品从美国运出。美国或外国的主要相关利益者,或外国主要相关利益者正式授权的美国代理人,可以申请许可证,将受管制物品从一个国家转口到另一个国家。在提交申请之前,代表外国主要相关利益者申请许可证的代理人,必须从该外国主要相关利益者取得授权书或其他书面授权,除非双方已存在所有权、控制权、权责或从属关系。

在许可证申请表可输入以下当事人:(1)申请人;(2)获授权接收许可证的另一当事人;(3)买家;(4)中间收货人;(5)最终收货人;(6)最终用户。有意申请出口许可证的各方应查阅《出口管理条例》第748部分的要求,包括「补充资料一」有关填写许可证申请表的一般说明。出口商可以网上申请许可证。

许可证申请可以全部或部分批准、全部或部分拒绝,或者退回不予处理。不过,申请人可以具体要求将许可证申请视为一体,整体批准或拒绝。如果申请获批准,出口商会收到许可证编号和到期日,以用于出口文件。

涉及物品出口或转口的许可证通常有效期为4年。4年有效期的例外情况包括以供应短缺为理由,申请受管制物品的许可证(有效期仅限12个月),以及以「紧急情况」为理由审核并批准的许可证申请。

对中国内地出口两用产品及技术

2007年6月19日,工业及安全局颁布最终规则,修改并阐明美国对中国内地出口及转口某些高技术两用物品的许可要求及政策。该规则修改以国家安全为理由而受「商业管制清单」管制的物品之出口许可审核政策,包括新增管制某些被认为可作军事用途的物品,而该等列入「商业管制清单」的物品过去输往中国内地毋须许可证。

该规则订明,出口商须就某些获许可的出口向中国商务部申领「最终用户声明」(End-User Statement)。规则还正式设立「核定最终用户」(validated end-user,简称VEU)计划,容许合资格公司毋须个别出口许可证就可接收某些受美国管制的物品。受益于该计划的行业包括电子、半导体设备和化学品。以导弹技术和遏止罪案为理由而受《出口管理条例》管制的物品,不得在此项授权下出口或转口。

规例简化了公司申请核定最终用户授权的程序,与美国商务部已实施的其他特别许可或授权类似。中国内地的最终用户可以直接申请,或者由出口商代为启动申请程序。授权申请必须以谘询意见的方式提出,而且附上出口商或转口商拟出口、转口或转让予最终用户并注明ECCN号的物品清单。

工业及安全局于2007年10月首次公布获批准的核实最终用户清单,仅得5家公司。该清单逐步扩大,到2019年6月底,共有11家获授权公司和46家合格设施。

工业及安全局于2013年1月修订核定最终用户计划,包括:(1)增加一项规定,根据这项计划出口、转口或转让(国内)的人士,须向核定最终用户收货人发出书面通知书,详述货物内容;(2)澄清受物品的特定条件规管,并在核定最终用户授权下按该等条件接收物品的核定最终用户,若有关物品再毋须取得许可证以出口或转口至该核定最终用户的授权地点,或根据许可证例外有资格运往该目的地,就不再受到与物品有关的条件约束。

工业及安全局表示,若该局否决核定最终用户授权申请,将不会对该最终用户实施新的许可要求。此外,不获给予核定最终用户授权也不会对公司日后向商务部申领出口许可证构成影响。该局还指出,在核定最终用户授权下,若核定最终用户获准接收特定符合条件的技术,其中国内地雇员也获授权接收同一技术,包括在美国境内转让(即视同出口)。

关于该等规定的进一步资料可按此处查阅。

经香港出口的美国出口管制物品

2017年4月19日,工业及安全局对向香港出口或经香港转口的特定受管制物品实施新的支持文件规定。该局预料,在几乎所有情况下,该规则只会要求香港的当事人申领香港法例原已规定必须申请的许可证。在这些情况下,经香港转口物品者毋须采取进一步行动。不过,该规则要求公司在受管制物品运到香港之前,须建立申领香港进口许可证副本的新程序。

根据该项新规例,出口商或转口商向香港出口或转口任何受《出口管理条例》规管,以及因国家安全、导弹科技、核不扩散或生化武器等理由而受「商业管制清单」管制的物品,必须事前申领一份有效的香港进口许可证(或由香港政府发出的书面声明,证实不须领有进口许可证,或以「无需许可证」通知书形式发出)。

此外,香港的转口商从香港转口任何受《出口管理条例》规管,以及出于国家安全、导弹科技、核不扩散第一列或生化武器的原因而受管制的物品前,必须事先取得香港出口许可证(或由香港政府发出的毋须出口许可证的声明)。

工业及安全局表示,香港工业贸易署在其网站发布的声明,构成香港特别行政区政府向进口商发出的书面指引,说明进口商进口无形技术到香港,毋须具备进口许可证。

如果物品只是取道香港转运到另一目的地,并在香港没有收货人,将视为是向该目的地的出口或转口。香港法例或会要求过境物品须具备进口或出口许可证,不过美国关于付运前取得许可证副本的规定并不适用。

关于该等规定的进一步资料可按此处查阅。

外国资产管制办公室经济制裁

外国资产管制办公室根据美国的外交政策和国家安全目标,针对目标外国和政权、恐怖分子、国际毒贩、从事与大规模杀伤性武器扩散有关活动者,以及对美国国家安全、外交政策或经济构成其他威胁者,执行并实施经济和贸易制裁。

该办公室的制裁可以包括全面禁制、冻结资产,以及限制贸易和金融交易。目标包括由目标国家拥有或控制,或为目标国家行事或代表目标国家行事的个人和公司。清单还列出在并非针对特定国家的计划下指定的个人、团体和实体,例如恐怖分子和毒贩。

外国资产管制办公室的制裁相当广泛,可以针对美国公民和合法永久居民(无论身在何处)、任何实际在美国居留的个人(包括外国国民)、根据美国司法管辖区的法律成立的实体,以及美国公司的外国分支机构、美国拥有或控制的外国实体,以及实际位于美国的实体(包括外国公司的代表处)。

根据该办公室的「50%规则」,任何实体直接或间接拥有一个或多个被禁制或受限制者总计50%或以上,就视为被禁制或受限制。该规则仅适用于外国资产管制办公室的受限制者清单,例如特别指定国民和被禁制人士清单。

进一步资料可点击外国资产管制办公室网站查阅。

对新兴及基础技术可能实施的出口管制

工业及安全局于2018年11月启动程序,拟对新兴技术实施出口管制。该局表明,此举不是要扩大目前不受《出口管理条例》规管的技术的适用范围,或改变「商业管制清单」已订明对现有技术的管制。

2018年《出口管制改革法》(Export Control Reform Act,简称ECRA)授权工业及安全局对新兴和基础技术的出口、转口或转让(国内)建立适当的管制。正检讨的一般技术类别包括:

  • 生物技术(例如纳米生物学、合成生物学、基因组和遗传工程,以及神经技术);
  • 人工智能和机器学习技术(例如神经网络和深度学习、进化和遗传计算、计算机视觉、规划等);
  • 定位、导航和定时技术;
  • 微处理器技术(例如系统单晶片或堆叠式记忆晶片);
  • 先进计算技术(例如以内存为中心的逻辑);
  • 数据分析技术(例如可视化、自动分析算法或语境感知计算);
  • 量子信息和传感技术(例如量子计算、加密或传感);
  • 物流技术(例如资产总体可见度或配送型物流系统);
  • 增材制造(例如3D打印);
  • 机器人技术(例如微型无人机和微型机器人系统、集群技术、自组装机器人和分子机器人技术);
  • 脑机接口;
  • 高超音速(例如飞行控制算法、推进技术和专用材料);
  • 先进材料(例如自适应伪装、功能性纺织品或生物材料);
  • 先进监控技术(例如面印和声纹技术)。

在认定这些类别中的新兴技术对美国国家安全的重要性时,工业及安全局必须考虑:(1)此类技术在外国的发展;(2)出口管制对美国发展此类技术可能产生的影响;(3)出口管制在限制此类技术在外国扩散的有效性。

因此,工业及安全局在以下各方面向公众征求意见:(1)如何界定新兴技术,以帮助日后认定此类技术;(2)确定上述类别中的特定技术是否对美国国家安全重要的适用标准;(3)认定此类技术的来源;(4)须检讨的其他一般技术类别;(5)此类技术在美国和其他国家的发展状况;(6)对特定的新兴技术实施管制对美国技术领先地位的影响;(7)在认定对美国国家安全重要的新兴技术方面的其他方法,包括须考虑实施出口管制的新兴技术的发展阶段或成熟程度。

公众意见会提供跨部门会议参考,以便为「商业管制清单」内新的ECCN制定规则。工业及安全局表示,在确定已认定技术的适合出口管制水平时,必须考虑该项技术的潜在最终用途和最终用户,以及限制或禁止从美国出口的国家。虽然该局在设定出口管制水平上有一定的酌情权,但是在最低限度上出口新兴技术到受美国禁运的国家须取得许可证。

美国总统特朗普同样于2019年5月15日发布行政命令,宣布由于受到外国对手使用信息及通信科技(ICT)和服务进行经济和工业间谍活动的威胁,因此进入国家紧急状态。该命令还指出,受到外国对手拥有、控制,或受其管辖或指示者所设计、开发、制造或提供的信息及通信科技和服务,在美国可不受限制地取得或使用,提高了外国对手建立并利用在信息及通信科技或服务中漏洞的能力,可能带来灾难性后果。

为应对这种威胁,该命令授权美国商务部对涉及外国对手[1]拥有、控制,或受其管辖或指示者所设计、开发、制造或提供,而且会(1)在美国对信息及通信科技构成不应有的破坏和颠覆风险;(2)对美国关键基础设施或美国数字经济的安全或抗逆力造成不应有的灾难性风险;(3)对美国国家安全构成其他不可接受的风险的信息及通信科技(或服务),一律禁止进口,其他涉及这些科技或服务的交易也受禁制。

在谘询财政部、国务院、国防部、国土安全部和司法部,以及美国贸易代表办公室和某些其他机构后,商务部必须在2019年11月27日提出规则或规例,执行该命令。这些规则和规例其中应包括:

  • 确定是外国对手的特定国家或人士;
  • 认定由外国对手拥有、控制,或受其管辖或指示的人士;
  • 认定特定技术或国家,其涉及的信息及通信科技或服务交易应受到特别审查;
  • 制定按照行政命令对禁制以外的交易进行许可程序;
  • 订立将在信息及通信科技或服务市场上的特定技术或特定参与者认可为明确纳入或排除在该命令所订禁令的准则;以及
  • 认定举行协议谈判,以减轻美国忧虑的机制和相关因素。

对公司的建议

违反《出口管理条例》会受到刑事和行政处罚。根据《出口管制改革法》的条款,处罚可包括监禁长达20年,以及每次违规最高罚款100万美元。每次违规的行政罚款可高达30万美元,或交易额的两倍,以金额较高者为准。行政罚款最高额会根据通货膨胀每年调整。

违规者也可能被剥夺出口权,禁止从事《出口管理条例》规管范围内的任何交易。此外,其他企业和个人以任何方式与已被剥夺出口权的公司从事《出口管理条例》规管的出口交易均属非法。

为避免涉及潜在的违规行为,公司在评估美国出口管制和经济制裁风险时应重点考虑一些关键因素。

他们可通过私人的「受限制清单」(Restricted Party List,简称RPL)审查服务,或「综合审查清单」审查交易伙伴。与受到美国出口管制和经济制裁的当事人进行重大交易或业务往来,可能使公司本身成为美国制裁的对象。这类指定通常称为「二级制裁」,适用于第三国或地区的公司,这些公司不是管制的主要焦点,但被视为破坏了主要工作。一般而言,在以下领域进行重大交易可能面对二级制裁的风险:

  • 与伊朗有业务往来,或者支持伊朗,包括汽车、石油和石化行业,以及其业务往来支持伊朗的特别指定国民和被禁制人士,包括伊斯兰革命卫队或其附属实体;
  • 与俄罗斯国防和情报部门受制裁的公司有重大业务往来;
  • 与其他特别指定国民和被禁制人士或受美国全面禁运的国家或地区(例如朝鲜或乌克兰的克里米亚地区)进行交易。

公司还应审查并了解其交易的物品(商品、软件和技术)是否受美国司法管辖。根据最低限度或直接产品规则,不是在美国制造或并非来自美国(例如在美国生产、翻新、组装或升级)的外国制造物品,仍可能受到《出口管理条例》规管。例如,非美国制造的物品,若来自美国的「受管制」成份超过其价值的25%,或物品采用来自美国,并因国家安全理由受管制的技术制造,可能受到《出口管理条例》规管。受《出口管理条例》规管的物品不得转让至被禁制的目的地或被禁制的最终用户,并受到最终用途管制规管。

具体而言,受《出口管理条例》规管的物品不得转让给伊朗或朝鲜,也不得将此类物品转让给在实体清单或特别指定国民和被禁制人士清单上的任何中国内地公司。同时,被禁制最终用途包括结合化学或生物武器,以及某些与核有关的应用。此外,以中国内地而言,受美国司法管辖的物品不得用于或用以支持某些中国的火箭系统(例如弹道导弹、太空运载火箭和探空火箭)和无人飞行器(例如巡航导弹、目标无人机和侦察无人机)。


[1] 在行政命令中,「外国对手」是指任何外国政府或非政府实体,长期从事或严重危害美国的国家安全或美国人的安全保障。「信息及通信科技或服务」是指以电子方式,包括传输、存储及显示,主要为实现或进行信息或数据的处理、存储、提取或通信功能而使用的任何硬件、软件,或其他产品或服务。

资料提供 图片:陈永健
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