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北美区域发展的启示:湾区的扩展

图片:三藩市湾区与北加州大都市圈
图片:三藩市湾区与北加州大都市圈

三藩市湾区(San Francisco Bay Area)是全球科技产业的发祥地,也是硅谷的所在地。受到科技业人员收入迅速增长影响,三藩市也以生活费用高昂闻名。这个湾区包含9个县,区内生产总值(GDP)估计为7,500亿美元,如果该区是一个国家,会是世界第19大国家经济体。

湾区吸引了全球人才及备受瞩目的科技企业,例如苹果(Apple)、谷歌(Google)的母公司Alphabet,以及脸书(Facebook)等。据说在2017年,美国的创业投资有45%流入湾区。湾区也孕育出世界上一些最具创业精神的企业,当中包括史丹福大学(Stanford University)和加州大学柏克莱分校(UC Berkeley)自2009年以来创办的近3,000家公司。

增长过快的诅咒

近年来,硅谷的就业和收入大幅增加。例如,年收入超过150,000美元的高收入家庭,在2015至2018年期间飙升了35%,这是生产力增长的重要指标。随着湾区的失业率创18年来新低,现时区内居民在房屋负担能力[1]、交通拥挤[2]和当地环境[3]等方面感受到的压力也越来越大,这些问题导致近半湾区居民考虑在未来几年内迁离。

为了解决这些可能妨碍增长的问题,三藩市湾区一些企业和个人已经迁移到9个核心县以外的地方,但仍留在包含21个县的北加州大都市圈(Northern California Megaregion)。大都市圈除了包括三藩市湾区外,还一直延伸到蒙特利湾区(Monterey Bay Area)、沙加缅度区(Sacramento Area)和北圣华金谷(Northern San Joaquin Valley)。

所有因快速增长而带来的不良后果,或多或少是由于湾区的发展很大程度上由私营部门驱动,而且由内而生,非由外力规划。即是说,政府的干预很少,而且,即使制定了区域计划,但并没有充分执行。人们普遍认为,区域扩张和县间合作极少。

三藩市湾区的房地产价格仍然居高不下,那是因为收入高的科技专业人士,无论是当地人还是外来者,都十分重视生活品质,尽管租金高昂也选择住在大城市。地产发展商以私营公司为主,受市场驱动,没有得到公营部门任何优惠。公营部门往往更关注基建发展,致使地产发展商难以取得土地和建筑许可。

三藩市湾区正在进行土地改划,而不同的利益相关者,包括地方和州政府、地产发展商、社区领袖及私营金融机构等正一起努力迎头赶上,设法解决可负担房屋的瓶颈问题。尽管如此,各方为追上需求而进行的工作却遇上障碍,据说那是因为在推行房屋快速发展策略方面缺乏相关的立法支援。其实这问题也曾经妨碍美国其他大都市圈的发展,特别是西雅图和德克萨斯州。

2017年9月,时任加州州长布朗(Jerry Brown)把15项覆盖面广泛的法案签署成为法律。这些法案的目的都是为了缓解加州住屋短缺和高房价的危机。新法例试图调整一些不利发展的监管障碍,同时鼓励各市和县达到建造可负担房屋的法定目标,这些目标是根据《加州区域住屋需求评估》(State’s Regional Housing Needs Assessments)定下的。此外,新法例的目的也是要解决一个常见问题,就是地方官员因为选民和预算(成本高,但收入低)等因素而阻碍或延迟推行可负担房屋项目。

这15项法案的一个重要组成部分是参议院第35号法案(SB 35)。该法案规定,任何没有达到州住屋目标[4]的加州城市,若当地地产发展对于实现住屋需求的额度方面尚未取得足够进展,就必须实施「简化部长审批程序」。这将限制地方政府审查项目的次数,并让合资格项目得以豁免根据《加州环境品质法案》进行的环境审查和其他酌情审查。

虽然SB 35仍有很大争议,主要是因为担心在未能达到州目标的情况下,地方对住屋发展项目失去控制,现时有少数湾区发展商已开始利用SB 35绕过当地的反对意见或缓慢复杂的审批程序。一个明显的例子是位处三藩市米慎区(Mission District),共有130个单位的100%可负担[5]房屋项目,这个项目由非牟利的米慎经济发展署(Mission Economic Development Agency)资助。另一个例子是位于圣荷西(San Jose)明矾石街(Alum Rock Avenue)的可负担房屋发展项目,该建筑物楼高7层,提供87个单位。

湾区居民的另一个大问题是通勤时间不断增加,来回路程都随时要花上两小时,主要原因是地方公共运输存在缺点。尽管自1973年以来已经实行了公共交通优先政策,但不断增长的人口却使公共交通系统负荷过重及高速公路堵塞。

图片:三藩市湾区捷运系统服务图
图片:三藩市湾区捷运系统服务图

与已有127年历史的芝加哥捷运或1904年通车的纽约地铁相比,三藩市湾区捷运系统(BART)较为年轻,只有47岁。尽管历史较短,三藩市湾区捷运系统有超过三分之二的列车却已过时,因为它们自1972年起一直使用至今。这意味着该捷运系统接近一半的资产,包括列车控制系统、轨道和车站,在未来10年内将接近或已过退役年龄。

与可负担房屋不同,BART的扩建和改善计划尽管在政治上获得支持,但仍是障碍重重,最常被提到的原因是缺乏适当的资金。在某程度上这是由于BART未能利用它曾协助创造的土地增值。BART过度依赖来自车费和税收的营运资金来为资本项目融资,最终没有足够收入来满足维护和扩展工程的资金需要。

然而,事实上,《加州公共事业法典》(California Public Utilities Code)已经赋予BART执行「重新获取土地价值」策略的权力,做法是建立特殊的评估区,可以向区内新建车站周围的房地产征税,税收用来支付车站扩建的开支。不过,事实证明,这是一场艰难的战斗,因为大业主和房地产利益集团认为BART这几十年来已有很理想的收入,所以没有切实理由支持要他们为现有的基础设施偿还建设费和支持新的项目。

虽然没有直接的方法可在现有捷运系统中成功利用土地增值,但对于新的车站和新路线,反对声音则少很多。值得庆幸的是,在2016年11月,BART成功发行了35亿美元债券,令其得以启动一项更换和扩展计划,把目前的687辆列车全部更换成新车,并且数量将增加至1,081辆,而到圣荷西的路线将与计划中的硅谷湾区捷运延伸路线一起出台。BART也将可为列车控制系统进行现代化改造,并实现在未来10年铺设90英里新铁路的计划。

粤港澳大湾区可借鉴之处

粤港澳大湾区与三藩市湾区的定位相近,就是成为具全球影响力的创新及科技中心。因此,上述因爆炸性增长而造成的负面影响,大湾区也有机会要面对。

不过,粤港澳大湾区与三藩市湾区并不一样。2019年2月18日,国务院颁布了《粤港澳大湾区发展规划纲要》,列出大湾区11个城市之间长期合作和共同发展的目标及策略。

「规划纲要」不但详细说明促进各项创新要素(例如高层人员、资金、资讯及科技)的跨境及区域流动所需的政策方向,同时也把香港定位为所有相关高科技行业的金融及区域知识产权贸易中心。「规划纲要」并针对加快基础设施的连通性,以及在生活、工作和通勤方面发展高质量的环境,提供了政策监督。

对于11个大湾区城市来说,可负担的公共交通基建目前已不是甚么大问题,主要因为「广深港高速铁路」香港段已于2018年9月通车,提供客运服务,而世界最长的跨海大桥「港珠澳大桥」也已于2018年10月开通。然而,未来大湾区的成功,将很大程度上取决于连接性和容量能否追得上交通需求的预期增长,特别是在各种公共交通系统方面。

为此,大湾区各个城市可考虑在发展初期,采取与三藩市湾区的「重新获取土地价值」措施类似的政策。一个更直截了当和配合政策的方法,就是通过不同形式的公私营合作计划来包含各种发展安排,而不是采用征税或征收附加费的方式。

然而,楼价飙升已成为香港和部分大湾区城市的一个主要问题,而且已证明难以在各利益相关者之间达成土地使用协议。不过,香港与拥有大量土地的广东进一步互联互通和更大程度的融合,将可以为潜在的置业者提供一系列可负担的选择,在宜居宜业宜游的大湾区优质生活圈购置居所。在很多方面,这是类似北加州大都市圈的计划,后者希望善用本身的潜力,克服三藩市湾区快速增长所遇到的障碍。

此外,中央政府制定的政策方向,加上大湾区11个城市的共同努力,正为港澳居民探索途径,让他们可享有与内地居民同等的地位,包括养老、医疗和住房等待遇。当局若能解决税务及社会保障供款制度不同所引起的问题,这些社会福利对大湾区城市来说便是一张王牌,让大湾区免受仍然窒碍三藩市湾区未来增长的一些问题困扰。


[1] 在2017年初,三藩市一间独立屋的中位价高达170万美元,创下新高,到2018年底虽回落至140万美元,但对许多人来说湾区房屋仍是太贵,负担不起。

[2] 三藩市的交通拥挤十分严重,据说在美国排第三位,仅在洛杉矶和纽约之后。

[3] 人们无法或不愿意在主要的运输及就业枢纽附近建屋,遂形成向外扩散蔓延的土地使用模式。这使加州(包括三藩市湾区在内)落后于为了达到2050年目标而设定的每年减排量要求。

[4] 根据房屋及社区发展局的资料,在2016年报告期间,加州的540个辖区(包括城市和县)中,有97.6%即527个未能完全达到《加州区域住屋需求评估》定下的目标,因此须实行SB 35法案规定的各种程序简化。

[5] 100%可负担房屋的住宅单位均以降低的价格出租。

资料提供 图片:陈永健
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