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北美區域發展的啟示:灣區的擴展

圖片:三藩市灣區與北加州大都市圈
圖片:三藩市灣區與北加州大都市圈

三藩市灣區(San Francisco Bay Area)是全球科技產業的發祥地,也是矽谷的所在地。受到科技業人員收入迅速增長影響,三藩市也以生活費用高昂聞名。這個灣區包含9個縣,區內生產總值(GDP)估計為7,500億美元,如果該區是一個國家,會是世界第19大國家經濟體。

灣區吸引了全球人才及備受矚目的科技企業,例如蘋果(Apple)、谷歌(Google)的母公司Alphabet,以及臉書(Facebook)等。據說在2017年,美國的創業投資有45%流入灣區。灣區也孕育出世界上一些最具創業精神的企業,當中包括史丹福大學(Stanford University)和加州大學柏克萊分校(UC Berkeley)自2009年以來創辦的近3,000家公司。

增長過快的詛咒

近年來,矽谷的就業和收入大幅增加。例如,年收入超過150,000美元的高收入家庭,在2015至2018年期間飆升了35%,這是生產力增長的重要指標。隨著灣區的失業率創18年來新低,現時區內居民在房屋負擔能力[1]、交通擁擠[2]和當地環境[3]等方面感受到的壓力也越來越大,這些問題導致近半灣區居民考慮在未來幾年內遷離。

為了解決這些可能妨礙增長的問題,三藩市灣區一些企業和個人已經遷移到9個核心縣以外的地方,但仍留在包含21個縣的北加州大都市圈(Northern California Megaregion)。大都市圈除了包括三藩市灣區外,還一直延伸到蒙特利灣區(Monterey Bay Area)、沙加緬度區(Sacramento Area)和北聖華金谷(Northern San Joaquin Valley)。

所有因快速增長而帶來的不良後果,或多或少是由於灣區的發展很大程度上由私營部門驅動,而且由內而生,非由外力規劃。即是說,政府的干預很少,而且,即使制訂了區域計劃,但並沒有充分執行。人們普遍認為,區域擴張和縣間合作極少。

三藩市灣區的房地產價格仍然居高不下,那是因為收入高的科技專業人士,無論是當地人還是外來者,都十分重視生活品質,儘管租金高昂也選擇住在大城市。地產發展商以私營公司為主,受市場驅動,沒有得到公營部門任何優惠。公營部門往往更關注基建發展,致使地產發展商難以取得土地和建築許可。

三藩市灣區正在進行土地改劃,而不同的利益相關者,包括地方和州政府、地產發展商、社區領袖及私營金融機構等正一起努力迎頭趕上,設法解決可負擔房屋的瓶頸問題。儘管如此,各方為追上需求而進行的工作卻遇上障礙,據說那是因為在推行房屋快速發展策略方面缺乏相關的立法支援。其實這問題也曾經妨礙美國其他大都市圈的發展,特別是西雅圖和德克薩斯州。

2017年9月,時任加州州長布朗(Jerry Brown)把15項覆蓋面廣泛的法案簽署成為法律。這些法案的目的都是為了緩解加州住屋短缺和高房價的危機。新法例試圖調整一些不利發展的監管障礙,同時鼓勵各市和縣達到建造可負擔房屋的法定目標,這些目標是根據《加州區域住屋需求評估》(State’s Regional Housing Needs Assessments)定下的。此外,新法例的目的也是要解決一個常見問題,就是地方官員因為選民和預算(成本高,但收入低)等因素而阻礙或延遲推行可負擔房屋項目。

這15項法案的一個重要組成部分是參議院第35號法案(SB 35)。該法案規定,任何沒有達到州住屋目標[4]的加州城市,若當地地產發展對於實現住屋需求的額度方面尚未取得足夠進展,就必須實施「簡化部長審批程序」。這將限制地方政府審查項目的次數,並讓合資格項目得以豁免根據《加州環境品質法案》進行的環境審查和其他酌情審查。

雖然SB 35仍有很大爭議,主要是因為擔心在未能達到州目標的情況下,地方對住屋發展項目失去控制,現時有少數灣區發展商已開始利用SB 35繞過當地的反對意見或緩慢複雜的審批程序。一個明顯的例子是位處三藩市米慎區(Mission District),共有130個單位的100%可負擔[5]房屋項目,這個項目由非牟利的米慎經濟發展署(Mission Economic Development Agency)資助。另一個例子是位於聖荷西(San Jose)明礬石街(Alum Rock Avenue)的可負擔房屋發展項目,該建築物樓高7層,提供87個單位。

灣區居民的另一個大問題是通勤時間不斷增加,來回路程都隨時要花上兩小時,主要原因是地方公共運輸存在缺點。儘管自1973年以來已經實行了公共交通優先政策,但不斷增長的人口卻使公共交通系統負荷過重及高速公路堵塞。

圖片:三藩市灣區捷運系統服務圖
圖片:三藩市灣區捷運系統服務圖

與已有127年歷史的芝加哥捷運或1904年通車的紐約地鐵相比,三藩市灣區捷運系統(BART)較為年輕,只有47歲。儘管歷史較短,三藩市灣區捷運系統有超過三分之二的列車卻已過時,因為它們自1972年起一直使用至今。這意味著該捷運系統接近一半的資產,包括列車控制系統、軌道和車站,在未來10年內將接近或已過退役年齡。

與可負擔房屋不同,BART的擴建和改善計劃儘管在政治上獲得支持,但仍是障礙重重,最常被提到的原因是缺乏適當的資金。在某程度上這是由於BART未能利用它曾協助創造的土地增值。BART過度依賴來自車費和稅收的營運資金來為資本項目融資,最終沒有足夠收入來滿足維護和擴展工程的資金需要。

然而,事實上,《加州公共事業法典》(California Public Utilities Code)已經賦予BART執行「重新獲取土地價值」策略的權力,做法是建立特殊的評估區,可以向區內新建車站周圍的房地產徵稅,稅收用來支付車站擴建的開支。不過,事實證明,這是一場艱難的戰鬥,因為大業主和房地產利益集團認為BART這幾十年來已有很理想的收入,所以沒有切實理由支持要他們為現有的基礎設施償還建設費和支持新的項目。

雖然沒有直接的方法可在現有捷運系統中成功利用土地增值,但對於新的車站和新路線,反對聲音則少很多。值得慶幸的是,在2016年11月,BART成功發行了35億美元債券,令其得以啟動一項更換和擴展計劃,把目前的687輛列車全部更換成新車,並且數量將增加至1,081輛,而到聖荷西的路線將與計劃中的矽谷灣區捷運延伸路線一起出台。BART也將可為列車控制系統進行現代化改造,並實現在未來10年鋪設90英里新鐵路的計劃。

粵港澳大灣區可借鑒之處

粵港澳大灣區與三藩市灣區的定位相近,就是成為具全球影響力的創新及科技中心。因此,上述因爆炸性增長而造成的負面影響,大灣區也有機會要面對。

不過,粵港澳大灣區與三藩市灣區並不一樣。2019年2月18日,國務院頒布了《粵港澳大灣區發展規劃綱要》,列出大灣區11個城市之間長期合作和共同發展的目標及策略。

「規劃綱要」不但詳細說明促進各項創新要素(例如高層人員、資金、資訊及科技)的跨境及區域流動所需的政策方向,同時也把香港定位為所有相關高科技行業的金融及區域知識產權貿易中心。「規劃綱要」並針對加快基礎設施的連通性,以及在生活、工作和通勤方面發展高質量的環境,提供了政策監督。

對於11個大灣區城市來說,可負擔的公共交通基建目前已不是甚麼大問題,主要因為「廣深港高速鐵路」香港段已於2018年9月通車,提供客運服務,而世界最長的跨海大橋「港珠澳大橋」也已於2018年10月開通。然而,未來大灣區的成功,將很大程度上取決於連接性和容量能否追得上交通需求的預期增長,特別是在各種公共交通系統方面。

為此,大灣區各個城市可考慮在發展初期,採取與三藩市灣區的「重新獲取土地價值」措施類似的政策。一個更直截了當和配合政策的方法,就是通過不同形式的公私營合作計劃來包含各種發展安排,而不是採用徵稅或徵收附加費的方式。

然而,樓價飆升已成為香港和部分大灣區城市的一個主要問題,而且已證明難以在各利益相關者之間達成土地使用協議。不過,香港與擁有大量土地的廣東進一步互聯互通和更大程度的融合,將可以為潛在的置業者提供一系列可負擔的選擇,在宜居宜業宜遊的大灣區優質生活圈購置居所。在很多方面,這是類似北加州大都市圈的計劃,後者希望善用本身的潛力,克服三藩市灣區快速增長所遇到的障礙。

此外,中央政府制訂的政策方向,加上大灣區11個城市的共同努力,正為港澳居民探索途徑,讓他們可享有與內地居民同等的地位,包括養老、醫療和住房等待遇。當局若能解決稅務及社會保障供款制度不同所引起的問題,這些社會福利對大灣區城市來說便是一張王牌,讓大灣區免受仍然窒礙三藩市灣區未來增長的一些問題困擾。


[1] 在2017年初,三藩市一間獨立屋的中位價高達170萬美元,創下新高,到2018年底雖回落至140萬美元,但對許多人來說灣區房屋仍是太貴,負擔不起。

[2] 三藩市的交通擠塞十分嚴重,據說在美國排第三位,僅在洛杉磯和紐約之後。

[3] 人們無法或不願意在主要的運輸及就業樞紐附近建屋,遂形成向外擴散蔓延的土地使用模式。這使加州(包括三藩市灣區在內)落後於為了達到2050年目標而設定的每年減排量要求。

[4] 根據房屋及社區發展局的資料,在2016年報告期間,加州的540個轄區(包括城市和縣)中,有97.6%即527個未能完全達到《加州區域住屋需求評估》定下的目標,因此須實行SB 35法案規定的各種程序簡化。

[5] 100%可負擔房屋的住宅單位均以降低的價格出租。

資料提供 圖片:陳永健
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