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特朗普上任后中美贸易关系最新发展

美国总统特朗普于2017年1月上任以来,中美贸易关系大体上仍然保持良好,他虽在竞选期间多番承诺要对中国强硬,但多数尚未兑现。相反,特朗普与中国国家主席习近平于2017年4月举行高层会晤,被形容为积极和富有成果。美国与中国进一步同意设立一项百日计划,处理贸易、投资和其它经济问题。随后,双方就百日计划的早期收获及下一步的目标达成共识。

虽有上述有利发展,但特朗普政府已采取多项贸易执法行动,针对被视为从事不公平贸易或不遵守规则的经济体。特朗普更进一步发布多项行政命令,也可能影响中美贸易关系。显而易见,特朗普面对的政治困境,以及政府内部不同派别之间的争拗不断,令人不易预测中美贸易关系将何去何从,而美国对中国采取更强硬立场的可能性不能排除。虽然两国之间难免会有贸易冲突,但双方在众多国际问题上都亟须相互依赖,因此爆发全面贸易战的机会仍低。

美国高级员对贸易政策的影响

特朗普政府的经贸团队已就位多月,其中美国贸易代表莱特希泽(Robert Lighthizer)是最后一位,已于2017年5月中上任。除莱特希泽外,团队主要成员还有财政部部长(高盛前高层)努钦(Steven Mnuchin)、商务部部长罗斯(Wilbur Ross)、国家经济委员会主任(高盛前总裁兼营运总监)科恩(Gary Cohn),以及白宫国家贸易委员会主席纳瓦罗(Peter Navarro)。此外,白宫策略师班农(Steve Bannon)、特朗普女婿兼高级顾问库什纳(Jared Kushner)、特朗普女儿兼特别助理伊万卡(Ivanka Trump)等,在经贸事务等一般政策上也发挥重要作用。

特朗普经贸政策在过去几个月的演变情况,显示其内阁官员和顾问团队内部存在巨大的意识形态分歧。努钦、科恩和库什纳等,还有伊万卡,大体上倾向采取较主流、亲商和亲贸易的做法,而纳瓦罗和班农则倾向基于单边而非多边的方针,对中国和美国其它贸易伙伴推行较对抗性、孤立主义和保护主义的政策。罗斯和莱特希泽似乎处在两个阵营之间,在贸易事宜上可能比努钦、科恩或库什纳更倾向保护主义,但比班农更亲商。

总的来说,目前看来较温和派别在特朗普的经贸团队中占上风。至今,美国对华贸易政策比原来预期较缓和,原因之一可能是受到特朗普较温和的经贸顾问所影响。然而,特朗普行事叫人无从预测,加上白宫内部混乱不堪,争议不断,因此最后会是温和派还是经济民族主义者当道,目前难以逆料。

中美关系近期发展

中美经贸关系的基本框架在布殊和奥巴马担任总统期间相对稳定,人们曾预料特朗普上台后会有重大转变。可是,现时中美双边关系大体上仍然保持良好,特朗普虽在竞选期间多番承诺要对中国强硬,但多数尚未兑现。这种情况并不令人惊讶,因为在总统竞选期间抨击中国是很寻常的事,当选者在宣誓就职后往往会收敛言辞。

特朗普在竞选时提出众多针对中国的执法措施,包括要对来自中国的进口货征收45%关税,并誓言要把中国定为货币操控国。他还表示,会指示美国贸易代表向中国提起贸易诉讼,并使用一切合法的总统权力对贸易争端采取补救行动,包括根据美国各项法例征收关税。特朗普上台初期还提到其它想法,包括对从各个来源的进口征收5-10%的关税,及/或针对把美国的生产活动和职位外判的公司,对其所进口的货品征收关税。

实际情况却截然不同,这些威胁都没有兑现。相反,特朗普与中国国家主席习近平于2017年4月在佛罗里达州举行高层会晤,被形容为积极和富有成果。双方回顾了双边关系的状况,并指出共同努力为两国人民取得有利的积极成果的重要性。值得注意的是,双方同意建立中美全面对话机制,这是由两国元首监督的一个部长层面新洽商框架,下设四大机制:外交安全对话、全面经济对话、执法及网络安全对话,以及社会和人文对话。

会后,美国与中国进一步同意设立一项百日计划,处理贸易、投资和其它经济问题。随后,双方就百日计划的早期收获及下一步的目标达成共识,包括农产品贸易、金融服务和能源等领域。另外,随着百日计划取得切实进展,双方打算着手商谈一个一年计划,以进一步促进双边经济交流合作。

另外,尽管特朗普在上任初期承诺将中国定为货币操控国,可是美国财政部在2017年4月向国会提交的国际经济和汇率政策最新半年报告,确定目前中国或美国其它主要贸易伙伴均不符合货币操控国标准,未有操控其货币兑美元汇率以妨碍有效的国际收支调整或在国际贸易中获得不公平竞争优势。不过,美国财政部表示,鉴于中国对美国的贸易顺差极为庞大,将会严密监察中国在贸易和货币上的做法。同时,美国政府也希望看到中国提高汇率和储备管理运作和目标的透明度。

值得注意的是,特朗普政府迄今未有对中国或美国其它贸易伙伴提起新的世贸组织争端解决案件。不过,预料美国将继续推动上届政府于2017年1月提起的一宗案件,指控中国向若干原铝生产商提供非法补贴。美国认为,中国显然通过银行提供人为压低的低息贷款,以及为铝生产提供人为压低的低价煤炭、电力和氧化铝等物料,来提供该等补贴。美国指出,这些补贴引致产能长期过剩,结果为全球带来价格及其它方面的不良影响。

虽然有这些积极发展,特朗普政府亦针对被视为进行不公平贸易或不遵守规则的经济体采取一系列贸易执法行动。特朗普又发布多项行政命令,可能会影响中美贸易关系。更有甚者,虽然美国与中国的百日计划取得显著成果,但是2017年7月双方在华盛顿举行首轮全面经济对话时,在其它较实质的贸易事宜上却无甚进展。这次会议没有重大宣布,显示中美贸易关系的复杂性,亦表明任何新进展只会像过去那样逐步出现。

直接影响中国的美国贸易举措

第232条国家安全调查

美国商务部正根据《1962年贸易扩展法》第232条进行独立调查,以确定外国钢铁和铝进口量不断增加是否威胁到美国的经济安全和备战能力。这些调查可能导致美国在今后某个时间对各种进口钢铁和铝制品征收关税、实施配额或其它限制。不过,美国会否最终实施限制,或者利用商务部的报告来说服贸易伙伴更积极地处理全球钢铁及铝行业的产能过剩问题,现时仍未确定。

如果美国商务部认定钢铁及/或铝的进口量或进口情况可能会损害美国的国家安全,而美国总统亦同意,则可运用广泛权力去调节钢铁及/或铝和其衍生物的进口,包括实施关税和配额。任何进口调节措施,或是总统决定采取的其它非贸易相关行动,会在总统决定采取行动后的15天内实施。

据报道,美国商务部正考虑多个方案,包括与中国等多个主要的钢铁和铝生产国签订自愿性协议,要求这些生产国自愿遏制对美国的出口。其它方案还有征收关税、实施配额或两者并用。商务部部长罗斯深明这个问题十分复杂,当中包括欧盟和美国其它贸易伙伴可能报复,因此行事较谨慎。美国多家公司和多名国会议员都试图说服政府收窄贸易补救措施一旦实施所覆盖的范围。

第201条保障调查

同时,美国国际贸易委员会对某些大型家用洗衣机和多种矽晶光伏电池进行第201条全球保障调查,涉及来自世界各地包括中国的相关进口货品。《1974年贸易法》第201条要求美国国际贸易委员会确定某种物品进口量增加的程度,是否对美国产业造成严重伤害或严重伤害威胁。

根据第201条进行的调查,毋须裁定是否存在诸如反倾销反补贴税法例所指的不公平贸易行为。然而,要达到第201条规定的损害程度要求,比达到不公平贸易法例规定的相关要求更困难,因为受到的损害或损害威胁必须非常严重,而进口的增加数量必须是产业受到严重损害或严重损害威胁的主因。

美国国际贸易委员会建议的补救措施只属谘询性质,必须由美国总统作最终决定是否实行补救措施,以及补救措施的形式、数额及年期。补救措施初期可长达4年,并可延长至不超过8年。如果实施进口补救措施,美国国际贸易委员会应定期就补救期间该产业的发展情况提交报告。在补救期结束时,该会必须向美国总统和国会就补救行动的有效性提交报告。

处理美国贸易逆差的行政命令

特朗普在2017年3月底发布一项行政命令,指示联邦机构就美国对中国等其它经济体出现庞大贸易逆差的问题拟备报告。美国政府这份报告将用来指导今后贸易政策的发展,预料重点包括执法、营造公平竞争环境,以及对可能展开的贸易谈判所采取的方针。这份报告预定于2017年6月底前提交总统,据报道报告已准时提交,不过尚未公开。

特朗普表示,这份报告将有助提供所需条件,以便针对贸易违规行为采取制止行动,而罗斯亦表明,一些制止行动可在报告完成前进行。不过,罗斯补充说,总统命令拟备这份报告,表明美国政府有意采取非常慎重的分析方法来认定问题,并确定是否需要有解决方案。他也承认,在某些情况下,例如对个别经济体的逆差不是因违规行为所致,而是由于该贸易伙伴国能生产更佳的产品,或者做得比美国便宜得多,就不应采取真正的行动。

检讨贸易投资协定和世贸组织规则的行政命令

2017年4月底特朗普发布另一项行政命令,指示相关部门针对美国签订的贸易投资协定,以及有助指引美国贸易政策和贸易谈判的世贸组织规则,进行新的表现检讨,此举可能导致重新谈判或终止现有的协定或规则。该命令指出,美国的自由贸易协定、投资协定和贸易关系,不论就其整体还是部分来说,许多都未能促进美国经济增长,对美国贸易平衡没有利好作用,而且无助加强美国制造业基础。

在检讨完成时,美国商务部和贸易代表处将在2017年10月前发表报告,就任何所发现的不足之处提出补救或纠正行动。中国方面,报告会否找到特定的贸易壁垒,而这些壁垒在贸易代表处关于贸易壁垒和中国世贸合规情况的年度报告中是没有提及的,目前尚未明确。然而,关于美国重大贸易逆差的报告或会将对华贸易逆差与特定的不公平行为和对美国经济的负面影响联系起来,应有助美国提出充分理由,以对中国采取额外的贸易执法行动。

加强反倾销税及反补贴税征收力度的行政命令

特朗普也于2017年3月底发布另一项行政命令,指示联邦机构加强反倾销税和反补贴税的征收力度,并起诉违反贸易和海关法例的行为。这一行动是新政府更广泛策略的一环,旨在将贸易执法提高到新的水平,对被视为进行不公平贸易或不遵守规则的经济体采取补救措施。该命令进一步指示国土安全部,通过海关及边境保护局制订和执行策略及计划,打击违反美国贸易和海关法例的货物,并阻止及处置通过各种运输方式进入美国的不准入境商品。

有关报告预定2017年6月底前提交美国总统。据美国海关及边境保护局官员表示,报告已准时提交。获提名出任海关及边境保护局局长的麦卡里南(Kevin McAleenan)原定于2017年7月出席任命听证会,应会被问及该份报告,但听证会已推迟,举行时间未定。无论如何,进一步的执法行动会使美国进口商更难规避现有的反倾销税和反补贴税令,包括对一系列中国产品的有关命令。

2018年度财政预算案

特朗普政府建议在2018财政年度增加美国贸易代表处的预算。除其它工作和目标外,新增的资源将有助贸易代表处采取规模远超前几届政府的重大行动,包括自行提起国内诉讼,以保障美国工人、农民、牧场主和企业,并与多个主要贸易伙伴开展新的双边谈判。

预算案还为美国商务部国际贸易管理局争取额外资源,其重点是自行启动反倾销和反补贴案件。美国国际贸易管理局若认为有必要,有权自行启动反倾销和反补贴调查。不过,美国法例亦规定,该局要自行启动调查,必须提出倾销证据或反补贴所需法律要素,以及美国产业遭受倾销或补贴进口损害的证据,而要符合这些规定须动用大量资源。随着资源增加,国际贸易管理局就可增强能力,在适当情况下更全面运用自行启动调查的权力。另外,预算案还包括为海关及边境保护局的新服务提供额外资金,包括调查规避反倾销税的举报。

可能出现的前景及影响

鉴于特朗普面对的政治困境,以及政府内部不同派别之间争拗不断,加上特朗普是一个不一样的总统,因此难以预测中美贸易关系在未来几个月及几年的变化,更不用说对香港的潜在影响。虽然美中两国同意建立新的部长级中美全面对话机制,以及有关贸易的百日计划,致力以合作方式应对双边关系的众多挑战,但是一旦美国对中国的钢铁、铝或其它利益攸关的产品实施进口限制,这种关系就很易恶化。

更有甚者,除美中首轮全面经济对话未有成果外,媒体亦广泛报道,特朗普政府拟根据《1974年贸易法》第301条对中国的知识产权状况进行调查。该项条款允许美国总统单方面征收关税或实施其它贸易限制,以保护美国工业免受外国涉嫌进行的不公平贸易行为损害。调查一旦启动,将显示特朗普政府不再重视与中国合作,同时放弃依靠世贸组织解决贸易争端。可以肯定的是,美国若采取任何行动制裁中国,都会破坏与中国的贸易关系,因为中国应会采取报复行动。在这种情况下,香港作为中美贸易的平台将会大受影响。

然而,到目前为止,特朗普政府所采取的行动,长远来说对中国内地和香港似乎有积极作用。一方面,美国退出跨太平洋伙伴关系将为中国带来黄金机会,得以制订未来多年的国际贸易路线图。另一方面,美国退出《巴黎协议》将使中国有更多机会成为名副其实的领导者,可以为气候行动和绿色经济增长制订指标。随着中国的领导角色预期将日趋重要,区域和全球贸易的增长肯定会使香港这个连接中国内地与世界其它地区的重要枢纽获益。与此同时,特朗普政府决定搁置对美国的进口货物征收高额的边境调节税,也消除内地和香港出口商一大忧虑。

总而言之,美国政府并未对中国贸易采取过度对抗的立场,迄今还没有实施针对中国的重大贸易政策或制裁。事实上,长远而言,美国一些孤立主义行动甚至会加强中国在全球经济领域的领导地位。虽然如此,特朗普仍然面临压力,促使他履行承诺在贸易问题上对中国采取强硬姿态,而首轮全面经济对话未能带来实质性的积极成果,更引起大家对两国贸易对抗加剧的担忧。但是,尽管两国之间难免会有贸易冲突,但双方在众多国际问题上都亟须相互依赖,因此爆发全面贸易战的机会仍低。

鉴于白宫内部存在不明朗情况,加上美国有可能对中国采取更强硬立场,香港公司应继续密切留意事态发展,仔细考虑任何拟议行动将如何影响其目前及未来的业务,并制订适当的应变计划。

资料提供 图片:潘永才
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