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特朗普上任後中美貿易關係最新發展

美國總統特朗普於2017年1月上任以來,中美貿易關係大體上仍然保持良好,他雖在競選期間多番承諾要對中國強硬,但多數尚未兌現。相反,特朗普與中國國家主席習近平於2017年4月舉行高層會晤,被形容為積極和富有成果。美國與中國進一步同意設立一項百日計劃,處理貿易、投資和其他經濟問題。隨後,雙方就百日計劃的早期收穫及下一步的目標達成共識。

雖有上述有利發展,但特朗普政府已採取多項貿易執法行動,針對被視為從事不公平貿易或不遵守規則的經濟體。特朗普更進一步發布多項行政命令,也可能影響中美貿易關係。顯而易見,特朗普面對的政治困境,以及政府內部不同派別之間的爭拗不斷,令人不易預測中美貿易關係將何去何從,而美國對中國採取更強硬立場的可能性不能排除。雖然兩國之間難免會有貿易衝突,但雙方在眾多國際問題上都亟須相互依賴,因此爆發全面貿易戰的機會仍低。

美國高級員對貿易政策的影響

特朗普政府的經貿團隊已就位多月,其中美國貿易代表萊特希澤(Robert Lighthizer)是最後一位,已於2017年5月中上任。除萊特希澤外,團隊主要成員還有財政部部長(高盛前高層)努欽(Steven Mnuchin)、商務部部長羅斯(Wilbur Ross)、國家經濟委員會主任(高盛前總裁兼營運總監)科恩(Gary Cohn),以及白宮國家貿易委員會主席納瓦羅(Peter Navarro)。此外,白宮策略師班農(Steve Bannon)、特朗普女婿兼高級顧問庫什納(Jared Kushner)、特朗普女兒兼特別助理伊萬卡(Ivanka Trump)等,在經貿事務等一般政策上也發揮重要作用。

特朗普經貿政策在過去幾個月的演變情況,顯示其內閣官員和顧問團隊內部存在巨大的意識形態分歧。努欽、科恩和庫什納等,還有伊萬卡,大體上傾向採取較主流、親商和親貿易的做法,而納瓦羅和班農則傾向基於單邊而非多邊的方針,對中國和美國其他貿易夥伴推行較對抗性、孤立主義和保護主義的政策。羅斯和萊特希澤似乎處在兩個陣營之間,在貿易事宜上可能比努欽、科恩或庫什納更傾向保護主義,但比班農更親商。

總的來說,目前看來較溫和派別在特朗普的經貿團隊中佔上風。至今,美國對華貿易政策比原來預期較緩和,原因之一可能是受到特朗普較溫和的經貿顧問所影響。然而,特朗普行事叫人無從預測,加上白宮內部混亂不堪,爭議不斷,因此最後會是溫和派還是經濟民族主義者當道,目前難以逆料。

中美關係近期發展

中美經貿關係的基本框架在布殊和奧巴馬擔任總統期間相對穩定,人們曾預料特朗普上台後會有重大轉變。可是,現時中美雙邊關係大體上仍然保持良好,特朗普雖在競選期間多番承諾要對中國強硬,但多數尚未兌現。這種情況並不令人驚訝,因為在總統競選期間抨擊中國是很尋常的事,當選者在宣誓就職後往往會收歛言辭。

特朗普在競選時提出眾多針對中國的執法措施,包括要對來自中國的進口貨徵收45%關稅,並誓言要把中國定為貨幣操控國。他還表示,會指示美國貿易代表向中國提起貿易訴訟,並使用一切合法的總統權力對貿易爭端採取補救行動,包括根據美國各項法例徵收關稅。特朗普上台初期還提到其他想法,包括對從各個來源的進口徵收5-10%的關稅,及/或針對把美國的生產活動和職位外判的公司,對其所進口的貨品徵收關稅。

實際情況卻截然不同,這些威脅都沒有兌現。相反,特朗普與中國國家主席習近平於2017年4月在佛羅里達州舉行高層會晤,被形容為積極和富有成果。雙方回顧了雙邊關係的狀況,並指出共同努力為兩國人民取得有利的積極成果的重要性。值得注意的是,雙方同意建立中美全面對話機制,這是由兩國元首監督的一個部長層面新洽商框架,下設四大機制:外交安全對話、全面經濟對話、執法及網絡安全對話,以及社會和人文對話。

會後,美國與中國進一步同意設立一項百日計劃,處理貿易、投資和其他經濟問題。隨後,雙方就百日計劃的早期收穫及下一步的目標達成共識,包括農產品貿易、金融服務和能源等領域。另外,隨著百日計劃取得切實進展,雙方打算著手商談一個一年計劃,以進一步促進雙邊經濟交流合作。

另外,儘管特朗普在上任初期承諾將中國定為貨幣操控國,可是美國財政部在2017年4月向國會提交的國際經濟和匯率政策最新半年報告,確定目前中國或美國其他主要貿易夥伴均不符合貨幣操控國標準,未有操控其貨幣兌美元匯率以妨礙有效的國際收支調整或在國際貿易中獲得不公平競爭優勢。不過,美國財政部表示,鑒於中國對美國的貿易順差極為龐大,將會嚴密監察中國在貿易和貨幣上的做法。同時,美國政府也希望看到中國提高匯率和儲備管理運作和目標的透明度。

值得注意的是,特朗普政府迄今未有對中國或美國其他貿易夥伴提起新的世貿組織爭端解決案件。不過,預料美國將繼續推動上屆政府於2017年1月提起的一宗案件,指控中國向若干原鋁生產商提供非法補貼。美國認為,中國顯然通過銀行提供人為壓低的低息貸款,以及為鋁生產提供人為壓低的低價煤炭、電力和氧化鋁等物料,來提供該等補貼。美國指出,這些補貼引致產能長期過剩,結果為全球帶來價格及其他方面的不良影響。

雖然有這些積極發展,特朗普政府亦針對被視為進行不公平貿易或不遵守規則的經濟體採取一系列貿易執法行動。特朗普又發布多項行政命令,可能會影響中美貿易關係。更有甚者,雖然美國與中國的百日計劃取得顯著成果,但是2017年7月雙方在華盛頓舉行首輪全面經濟對話時,在其他較實質的貿易事宜上卻無甚進展。這次會議沒有重大宣布,顯示中美貿易關係的複雜性,亦表明任何新進展只會像過去那樣逐步出現。

直接影響中國的美國貿易舉措

第232條國家安全調查

美國商務部正根據《1962年貿易擴展法》第232條進行獨立調查,以確定外國鋼鐵和鋁進口量不斷增加是否威脅到美國的經濟安全和備戰能力。這些調查可能導致美國在今後某個時間對各種進口鋼鐵和鋁製品徵收關稅、實施配額或其他限制。不過,美國會否最終實施限制,或者利用商務部的報告來說服貿易夥伴更積極地處理全球鋼鐵及鋁行業的產能過剩問題,現時仍未確定。

如果美國商務部認定鋼鐵及/或鋁的進口量或進口情況可能會損害美國的國家安全,而美國總統亦同意,則可運用廣泛權力去調節鋼鐵及/或鋁和其衍生物的進口,包括實施關稅和配額。任何進口調節措施,或是總統決定採取的其他非貿易相關行動,會在總統決定採取行動後的15天內實施。

據報道,美國商務部正考慮多個方案,包括與中國等多個主要的鋼鐵和鋁生產國簽訂自願性協議,要求這些生產國自願遏制對美國的出口。其他方案還有徵收關稅、實施配額或兩者並用。商務部部長羅斯深明這個問題十分複雜,當中包括歐盟和美國其他貿易夥伴可能報復,因此行事較謹慎。美國多家公司和多名國會議員都試圖說服政府收窄貿易補救措施一旦實施所覆蓋的範圍。

第201條保障調查

同時,美國國際貿易委員會對某些大型家用洗衣機和多種矽晶光伏電池進行第201條全球保障調查,涉及來自世界各地包括中國的相關進口貨品。《1974年貿易法》第201條要求美國國際貿易委員會確定某種物品進口量增加的程度,是否對美國產業造成嚴重傷害或嚴重傷害威脅。

根據第201條進行的調查,毋須裁定是否存在諸如反傾銷反補貼稅法例所指的不公平貿易行為。然而,要達到第201條規定的損害程度要求,比達到不公平貿易法例規定的相關要求更困難,因為受到的損害或損害威脅必須非常嚴重,而進口的增加數量必須是產業受到嚴重損害或嚴重損害威脅的主因。

美國國際貿易委員會建議的補救措施只屬諮詢性質,必須由美國總統作最終決定是否實行補救措施,以及補救措施的形式、數額及年期。補救措施初期可長達4年,並可延長至不超過8年。如果實施進口補救措施,美國國際貿易委員會應定期就補救期間該產業的發展情況提交報告。在補救期結束時,該會必須向美國總統和國會就補救行動的有效性提交報告。

處理美國貿易逆差的行政命令

特朗普在2017年3月底發布一項行政命令,指示聯邦機構就美國對中國等其他經濟體出現龐大貿易逆差的問題擬備報告。美國政府這份報告將用來指導今後貿易政策的發展,預料重點包括執法、營造公平競爭環境,以及對可能展開的貿易談判所採取的方針。這份報告預定於2017年6月底前提交總統,據報道報告已準時提交,不過尚未公開。

特朗普表示,這份報告將有助提供所需條件,以便針對貿易違規行為採取制止行動,而羅斯亦表明,一些制止行動可在報告完成前進行。不過,羅斯補充說,總統命令擬備這份報告,表明美國政府有意採取非常慎重的分析方法來認定問題,並確定是否需要有解決方案。他也承認,在某些情況下,例如對個別經濟體的逆差不是因違規行為所致,而是由於該貿易夥伴國能生產更佳的產品,或者做得比美國便宜得多,就不應採取真正的行動。

檢討貿易投資協定和世貿組織規則的行政命令

2017年4月底特朗普發布另一項行政命令,指示相關部門針對美國簽訂的貿易投資協定,以及有助指引美國貿易政策和貿易談判的世貿組織規則,進行新的表現檢討,此舉可能導致重新談判或終止現有的協定或規則。該命令指出,美國的自由貿易協定、投資協定和貿易關係,不論就其整體還是部分來說,許多都未能促進美國經濟增長,對美國貿易平衡沒有利好作用,而且無助加強美國製造業基礎。

在檢討完成時,美國商務部和貿易代表處將在2017年10月前發表報告,就任何所發現的不足之處提出補救或糾正行動。中國方面,報告會否找到特定的貿易壁壘,而這些壁壘在貿易代表處關於貿易壁壘和中國世貿合規情況的年度報告中是沒有提及的,目前尚未明確。然而,關於美國重大貿易逆差的報告或會將對華貿易逆差與特定的不公平行為和對美國經濟的負面影響聯繫起來,應有助美國提出充分理由,以對中國採取額外的貿易執法行動。

加強反傾銷稅及反補貼稅徵收力度的行政命令

特朗普也於2017年3月底發布另一項行政命令,指示聯邦機構加強反傾銷稅和反補貼稅的徵收力度,並起訴違反貿易和海關法例的行為。這一行動是新政府更廣泛策略的一環,旨在將貿易執法提高到新的水平,對被視為進行不公平貿易或不遵守規則的經濟體採取補救措施。該命令進一步指示國土安全部,通過海關及邊境保護局制訂和執行策略及計劃,打擊違反美國貿易和海關法例的貨物,並阻止及處置通過各種運輸方式進入美國的不准入境商品。

有關報告預定2017年6月底前提交美國總統。據美國海關及邊境保護局官員表示,報告已準時提交。獲提名出任海關及邊境保護局局長的麥卡里南(Kevin McAleenan)原定於2017年7月出席任命聽證會,應會被問及該份報告,但聽證會已推遲,舉行時間未定。無論如何,進一步的執法行動會使美國進口商更難規避現有的反傾銷稅和反補貼稅令,包括對一系列中國產品的有關命令。

2018年度財政預算案

特朗普政府建議在2018財政年度增加美國貿易代表處的預算。除其他工作和目標外,新增的資源將有助貿易代表處採取規模遠超前幾屆政府的重大行動,包括自行提起國內訴訟,以保障美國工人、農民、牧場主和企業,並與多個主要貿易夥伴開展新的雙邊談判。

預算案還為美國商務部國際貿易管理局爭取額外資源,其重點是自行啟動反傾銷和反補貼案件。美國國際貿易管理局若認為有必要,有權自行啟動反傾銷和反補貼調查。不過,美國法例亦規定,該局要自行啟動調查,必須提出傾銷證據或反補貼所需法律要素,以及美國產業遭受傾銷或補貼進口損害的證據,而要符合這些規定須動用大量資源。隨著資源增加,國際貿易管理局就可增強能力,在適當情況下更全面運用自行啟動調查的權力。另外,預算案還包括為海關及邊境保護局的新服務提供額外資金,包括調查規避反傾銷稅的舉報。

可能出現的前景及影響

鑒於特朗普面對的政治困境,以及政府內部不同派別之間爭拗不斷,加上特朗普是一個不一樣的總統,因此難以預測中美貿易關係在未來幾個月及幾年的變化,更不用說對香港的潛在影響。雖然美中兩國同意建立新的部長級中美全面對話機制,以及有關貿易的百日計劃,致力以合作方式應對雙邊關係的眾多挑戰,但是一旦美國對中國的鋼鐵、鋁或其他利益攸關的產品實施進口限制,這種關係就很易惡化。

更有甚者,除美中首輪全面經濟對話未有成果外,媒體亦廣泛報道,特朗普政府擬根據《1974年貿易法》第301條對中國的知識產權狀況進行調查。該項條款允許美國總統單方面徵收關稅或實施其他貿易限制,以保護美國工業免受外國涉嫌進行的不公平貿易行為損害。調查一旦啟動,將顯示特朗普政府不再重視與中國合作,同時放棄依靠世貿組織解決貿易爭端。可以肯定的是,美國若採取任何行動制裁中國,都會破壞與中國的貿易關係,因為中國應會採取報復行動。在這種情況下,香港作為中美貿易的平台將會大受影響。

然而,到目前為止,特朗普政府所採取的行動,長遠來說對中國內地和香港似乎有積極作用。一方面,美國退出跨太平洋夥伴關係將為中國帶來黃金機會,得以制訂未來多年的國際貿易路線圖。另一方面,美國退出《巴黎協議》將使中國有更多機會成為名副其實的領導者,可以為氣候行動和綠色經濟增長制訂指標。隨著中國的領導角色預期將日趨重要,區域和全球貿易的增長肯定會使香港這個連接中國內地與世界其他地區的重要樞紐獲益。與此同時,特朗普政府決定擱置對美國的進口貨物徵收高額的邊境調節稅,也消除內地和香港出口商一大憂慮。

總而言之,美國政府並未對中國貿易採取過度對抗的立場,迄今還沒有實施針對中國的重大貿易政策或制裁。事實上,長遠而言,美國一些孤立主義行動甚至會加強中國在全球經濟領域的領導地位。雖然如此,特朗普仍然面臨壓力,促使他履行承諾在貿易問題上對中國採取強硬姿態,而首輪全面經濟對話未能帶來實質性的積極成果,更引起大家對兩國貿易對抗加劇的擔憂。但是,儘管兩國之間難免會有貿易衝突,但雙方在眾多國際問題上都亟須相互依賴,因此爆發全面貿易戰的機會仍低。

鑒於白宮內部存在不明朗情況,加上美國有可能對中國採取更強硬立場,香港公司應繼續密切留意事態發展,仔細考慮任何擬議行動將如何影響其目前及未來的業務,並制訂適當的應變計劃。

資料提供 圖片:潘永才
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