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特朗普執政對中美貿易關係的影響

美國總統特朗普曾揚言要大舉改變美國的貿易政策,從他自2017年1月20日上任以來的事態發展來看,例如美國退出跨太平洋夥伴關係協定(TPP),似乎與其承諾一致。在特朗普執政期內,中美經貿關係可能出現重大變化。特朗普雖然看起來漸趨務實,卻沒有停止抨擊中國,估計他仍會履行競選時的承諾,限制中國產品進口。美中貿易衝突加劇似乎難以避免,不過發生全面貿易戰的可能性仍不大。

特朗普的貿易團隊

負責制訂及執行新經貿政策的高級官員,確認程序尚在進行之中,不過從貿易團隊的組成可見,美中關係可能會趨向緊張。億萬富商威爾伯.羅斯(Wilbur Ross)已獲參議院確認為商務部部長,將在貿易事務中發揮核心作用。羅斯在加入特朗普政府之前,曾花費不少時間拯救陷入困境的美國鋼鐵、煤炭和紡織企業。他對如何拯救缺乏競爭力的美國公司或有真知灼見,擔任商務部部長後卻有可能使美中經貿關係更加困難。

同時,曾在列根政府擔任美國副貿易代表的貿易律師羅伯特‧萊特希澤(Robert Lighthizer),獲提名掌管美國貿易代表處,領導美國進行貿易談判。提名萊特希澤是另一個例子,顯示特朗普會起用一貫維護美國鋼鐵業利益以及放言抨擊中國實施貿易限制的人士,加入他的貿易團隊。

貿易方面的另一項重大發展,是成立國家貿易委員會,就貿易談判的創新策略向總統提供建議,協調其他機構去評估美國的製造能力和國防工業基礎,並協助美國失業工人在高技能製造業尋找新機會。特朗普提名經濟學教授彼得.納瓦羅(Peter Navarro)領導國家貿易委員會,與羅斯一起擬訂特朗普的經濟藍圖。預期納瓦羅將與羅斯和萊特希澤密切合作,制訂並執行美國的貿易政策。納瓦羅長期批評中國的經貿政策,料將成為美國政府中力主對華採取更強硬立場的中堅份子。

較慶幸的是,擔任特朗普美國及全球經濟政策顧問角色的財政部部長史蒂文.努欽(Steven Mnuchin)和國家經濟委員會主任加里.科恩(Gary Cohn),態度可能較為溫和。兩人以前都是投資銀行家,似乎傾向避免干擾全球經濟秩序。此外,前愛荷華州長、共和黨人特里.布蘭斯塔德(Terry Branstad)獲任命為駐華大使。布蘭斯塔德與中國有廣泛聯繫,是中國國家主席習近平的多年朋友。任命布蘭斯塔德為駐華大使,可以藉此向中國領導層顯示,特朗普明白與北京保持具建設性的關係十分重要,有助平伏中美經貿關係的一些波折。

貿易談判

預期特朗普政府的貿易政策將包含一些重要的組成部分,包括美國退出跨太平洋夥伴關係協定(TPP)、重新談判北美自由貿易協定(NAFTA)和美國現有的其他自由貿易協定,以及可能與重要盟友舉行雙邊貿易協定談判等。特朗普上任後首輪行動之一就是簽署總統備忘錄,履行競選承諾,宣布美國退出TPP。雖然一些TPP成員國已呼籲特朗普政府重新審視該協定的條款,希望挽留美國,但是特朗普的行動看來是要確保在2016年初簽署的TPP不會生效,因為美國的參與對實施TPP至關重要。

美國退出TPP,加上美國料將凍結與歐盟的貿易談判,也許會為北京帶來一個黃金機會,去制訂未來多年的國際貿易路線圖。如果美國採取更孤立及保護主義的立場,又倘若覆蓋東盟十國、澳洲、中國、印度、日本、韓國和新西蘭的區域全面經濟夥伴關係協定(RCEP)談判成功並實施,中國便很有可能變得舉足輕重,甚至取代美國成為全球經貿事務的首要參與者。雖然RCEP估計是一項範圍較窄,以貨物為中心的協定,但應有助鞏固中國在亞太地區的影響力,而美國在該區的影響力則相對減弱。北京亦可借助這項協定,為最終建立亞太自由貿易區(FTAAP)奠下基礎。

令人鼓舞的是,預料大多數TPP簽署國將繼續支持擴大貿易開放及自由化的政策。例如,墨西哥加快與歐盟修訂現有的自由貿易協定,秘魯與印度亦已同意啟動自由貿易談判,而智利則於2017年3月中主辦太平洋沿岸貿易會談,除美國外,各TPP成員均重申支持自由貿易。

特朗普政府還宣布打算儘快重新談判北美自由貿易協定。據推測,日後重新談判該協定,可能涉及多個事項,諸如貨物關稅稅率、原產地規則、消除投資者與國家間的爭端解決條款、修改一般爭端解決機制、移民和邊境安全,以及就中美洲移民、販毒,以及武器和金錢非法流通等問題進行合作。另外,特朗普曾承諾沿美墨邊境建造圍牆,美國政府越來越有可能向來自墨西哥的進口產品徵收20%關稅,作為支付建造圍牆費用的一種辦法。

然而,應當注意,對該協定作出的改變只限於內文更新。如果談判變成對北美自由貿易協定作全面修訂,國會便需要決定是否批准新協定。此外,特朗普曾表示美國可以退出北美自由貿易協定並從頭開始談判。若然這樣,總統便需要國會授予貿易談判權,以便啟動新的談判。因此,對於北美自由貿易協定可能出現的變化,國會仍有一定的控制權。

無論如何,重新談判北美自由貿易協定並在美墨邊界建設圍牆,加上特朗普揚言會懲罰把生產線遷移至墨西哥的美國汽車公司,會向他們徵收高達35%的進口關稅,或會促使墨西哥放眼更遠的市場,特別是中國及亞洲其他地區。這樣反而可能促進中墨及港墨貿易。

最後,特朗普政府看來願意與某些國家特別是英國及日本談判貿易協定,以擴大自由及公平貿易為重點。總的來說,預料美國政府更傾向雙邊協定,而不是多邊或區域性協定。該等雙邊協定不僅會造成貿易分流,使進口從中國內地和香港等全球最有效的供應來源轉移至其他地方,更可能形成一個不協調的規則網絡,使貿易環境更複雜,妨礙全球貿易體系的整合。

貿易執法

多年來,貿易執法是美國貿易政策綱領的一大元素,而特朗普政府可能會加大執法力度,採取補救措施對付被視為進行不公平貿易或沒有按規則行事(例如操控貨幣、向本土製造商及/或出口商提供非法補貼)的經濟體。

特朗普在競選期間曾聲言要對中國採取強硬的執法行動,包括單方面徵收高達45%的進口關稅。如果中國不停止涉嫌的非法活動,如竊取美國商業秘密,他將指示美國貿易代表向中國提起貿易訴訟,並會使用一切合法的總統權力,對貿易爭端採取補救行動,包括根據美國法例徵收關稅。美國政府更進一步表示,可能對從各個來源的進口徵收5-10%的關稅,及/或對把美國的生產和就業外判的公司所進口的貨品徵收關稅。

可以肯定的是,美國有不少法例賦予特朗普權力,可以基於國家安全、龐大和嚴重的國際收支赤字、不合理的限制措施等定義含糊的概念,對進口貨品徵收緊急關稅。例如,根據《1962年貿易擴展法》,總統若發現進口貨品對國家安全不利,可以按需要徵收關稅或實施配額,以抵銷不利影響。根據《1974年貿易法》,如果美國國際收支出現嚴重的龐大赤字,總統可以對國際收支順差大的一個或多個國家徵收高達15%的關稅、實施數量限制或雙管齊下,為期長達150天。如果外國拒絕給予美國在貿易協定下的權利,或者實行不合理或歧視的措施,美國也可以在總統斟酌決定下採取報復行動,包括提高關稅或實施配額。

此外,未來幾年,預料美國對來自中國和其他地區的貨品展開反傾銷反補貼稅調查的數目仍會很多,甚至可能增加。商務部有權自行啟動反傾銷及反補貼稅程序,而特朗普亦可能會指示該部門針對特定國家的一系列產品提起訴訟。此外,商務部也可能增加涉及中國產品的反規避調查次數。

同時,預料美國政府會在反傾銷及反補貼稅調查中,反對給予中國市場經濟地位。中國加入世貿組織議定書的一項條款訂明,如果中國生產商不能證明其行業是在市場經濟環境中運作,則世貿組織成員可以在反傾銷程序中不根據中國生產商的實際成本來計算。美國和其他國家已經利用該條款,自動把從中國進口的貨品指定屬於非市場經濟地位,結果往往計算出更高的反傾銷稅。不過,中國入世議定書列明,該項條款的屆滿日期為2016年12月11日。

北京認為,到了2016年12月11日,世貿組織成員必須停止對中國貨品採用非市場經濟的計算方法。然而,美國和其他成員則認為,在個別個案中,如果申訴人能夠清楚顯示,個案指涉的行業並非在市場經濟環境中運作,則他們仍可採用非市場經濟的計算方法。即使北京就這個問題向世貿組織申訴,抗議美國及其他國家的做法,預料特朗普政府與國會仍會一致堅持美國採用非市場經濟計算方法。由於問題敏感,假如世貿這個多邊機構最終裁定美國敗訴,特朗普政府會否服從裁決,仍是未知之數。

預期美國生產商還會繼續針對來自中國內地、香港和其他地區的進口貨品提起第337條調查,不過由於案件是由獨立的準司法機構美國國際貿易委員會處理,特朗普政府無法直接影響這些案件的數目或結果。第337條案件大多涉及版權、專利或註冊商標侵權的指控,而近年提起的案件絕大多數涉及專利侵權指控。

貨幣問題

貨幣問題方面,特朗普曾聲言會把中國列為貨幣操控國,指出任何國家若把貨幣貶值以便獲取不公平優勢,令美國利益受損,美國將嚴厲對待,包括徵收關稅及其他稅收。他在正式宣布競選總統時揚言,要把就業機會由中國、墨西哥、日本和其他多個地區帶回美國,並指出中國已把人民幣貶值到一個水平,令美國公司根本不可能競爭。

財政部部長努欽承諾會運用該部的報告及監測功能,以及國會訂立的立法程序來打擊貨幣操控,不過他沒有表明是否認為北京正在操控其貨幣。相反,他表示,財政部將依循所有相關程序,分析及可能指定某個經濟體為貨幣操控國,並在必要時建議修訂這些程序。有些議員表示,擔心特朗普會發出行政命令,迫使新任財政部部長指定中國為貨幣操控國,不管這種指定是否符合法律規定。

美國可按照《2015年貿易便利及貿易執法法》訂明的程序,確定某個經濟體是否實施對美國不公平的外匯政策,藉以獲取競爭優勢。在這程序下,美國可以與涉嫌實行這種政策的經濟體交涉,並對未能採取適當政策者施以懲罰。這些懲罰可能是禁止美國的融資機構海外私人投資公司(Overseas Private Investment Corporation,OPIC)提供新融資、禁止美國政府向這些經濟體採購、要求國際貨幣基金組織加強監督有關國家的匯率政策,以及重新考慮與有關國家正在進行的貿易談判等。

《貿易便利及貿易執法法》要求,假如美國的主要貿易夥伴出現以下狀況,美國財政部便應深入分析其匯率及對外政策:與美國有龐大的雙邊貿易順差,財政部設定為超過200億美元;擁有龐大的經常賬盈餘,即高於該經濟體GDP的3%;在外匯市場持續進行單邊干預,即重複淨購入外國貨幣,相當於該年度GDP的2%以上。

上述3項準則,中國顯然只符合其中1項,即對美國有龐大的雙邊貿易盈餘。沒有證據顯示,中國擁有龐大的經常賬盈餘或持續在外匯市場作出單邊干預。事實上,中國已大量出售外匯儲備中的美元來支持人民幣,以阻止資金外流。因此,很難預見努欽如何能夠偏離《貿易便利及貿易執法法》的特定指標而裁定中國操控貨幣。

特朗普政府還可以推動修訂法例,要求商務部啟動反傾銷稅調查或覆核,以確定外國的政府或公共實體是否藉著低估幣值,直接或間接向該國的出口商或產品提供應予抵銷的補貼(countervailable subsidy)。在這方面,一些議員敦促總統支持立法,在反補貼稅訴訟中把匯率被操控視作出口補貼。議員們表示,他們主張修訂法例而非行政解決,原因是修例後下屆政府便無法撤銷這項政策。納瓦羅領導的國家貿易委員會目前正考慮這方面的可能做法。

綜合稅制改革

美國國會正認真考慮立法,全面修訂國家稅法。立法是鼓勵本土製造的行動之一,可能包括徵收邊境調節稅(BAT)。邊境調節稅的確切結構、運作和影響仍在討論中,不過在這個機制下,若銷售貨品的成本與進口物品或物料有關,與這些成本有關的稅額扣減一般不獲允許;而在計算企業所得稅時,出口收入則可獲豁免。

在邊境調節稅的框架下,美國大企業可能只須繳納很少甚至不用繳納企業稅,原因是他們的產品主要出口到海外市場;向消費者銷售必需品的美國公司卻要繳納高額稅項,因為這些必需品大多需要進口。服裝等必需品的成本上升不僅損害美國消費者利益,更會迫使許多零售商縮減業務規模,可能對配送和物流等相關行業產生負面影響。

此外,邊境調節稅在世貿組織可能因各種理由受到挑戰,導致外國對美國的出口徵收前所未有的報復關稅。總而言之,鑒於美國市場對中國內地出口的重要性,這種企業稅改革對中國的影響可能大於美國其他供應地區。

知識產權

普遍認為,中國保護知識產權及執法力度不足,仍將是中美貿易關係的一大問題,特朗普政府可能傾向採取較為抗衡的方針。美國貿易代表處在最近的「特別301報告」中指出,以知識產權保護及執法來說,中國的環境依然複雜矛盾。該處表示,種種因素使中國內地未能有效保護知識產權和執法,工作進展受阻,包括:商業秘密竊取活動猖獗;對資訊及通訊科技產品實施市場准入壁壘;採取有利國內自有知識產權的措施;內地龐大的網上及實體市場充斥盜版和假冒產品;使用未經授權軟件的情況非常普遍;以及向外國市場供應假冒貨品等。

其他挑戰還包括:外國公司受到限制,難以全面參與制訂標準;內地在不必要的情況下,把不合適的競爭概念加入知識產權法;獎勵藥品發明與保護測試資料的措施不足等。美國貿易代表處表示,多項調查結果顯示,知識產權環境不明朗仍是企業在中國內地經營的最大顧慮,原因是侵權行為難以防止,一旦發生亦不易補救,最終可能導致企業選擇不到內地投資,或是不向內地提供技術、產品和服務。預料特朗普政府官員將繼續積極針對這些備受關注的問題。

前景

特朗普自正式宣布參選以來,便揚言會對中國採取強硬態度,究竟他就職後是言出必行,還是頭腦轉趨冷靜,目前難以逆料。雖然在總統競選期間抨擊中國是很尋常的事,當選者在宣誓就職後往往會收斂言辭,不過特朗普並非傳統的總統,而預料其政府採取的政策亦會與過往不同。

據白宮於2017年3月初向國會提交的年度貿易政策綱領,特朗普政府打算貫徹「美國優先」的貿易政策,維護美國主權,執行美國貿易法,利用各種策略打開外國市場,以及商議對美國和世界貿易體系更公平有效的新貿易協定,這與新貿易團隊的保護主義立場一致。雖然綱領的具體內容並不詳盡,但卻重申美國政府決意採取新方針,以對所有美國人更開放及更公平的方式擴大貿易。

在特朗普政府下,美國加大貿易執法力度的可能性大增,預料會試圖把中國列為貨幣操控國(雖然此舉的象徵意義可能大於實際作用),亦會對北京徵收懲罰性關稅,這些行動對中美經貿關係非常不利。如果美國對來自中國的進口產品徵收懲罰性關稅,大有可能招致北京的報復,導致兩大經濟體之間的貿易關係更為緊張,對香港企業來說並非好事。

有些人認為,國會與美國商界可能聯合起來,對特朗普施加適度的牽制,包括貿易領域。實際上已有跡象顯示,總統的一些政策也受到阻攔。此外,假如行政部門企圖超越其憲法權力,預料司法及立法部門亦會制止。特別是司法部門,在抑制總統權力方面擔當重要角色。例如,早前特朗普下令限制來自某些穆斯林國家的旅客入境,最近法院卻裁定暫停這項禁令,發揮了抑制總統權力的作用。

假如美國單方面提高進口關稅,尤其是全面實施,在世貿組織及美國法院均有可能受到挑戰。然而,如果特朗普按照現行法律的相關規定採取行動,美國法院及國會均不易阻止。要阻止總統的行動必須在國會或法院進行,可能需時甚長。由此產生的法律戰曠日持久,短期內難以解決問題,而受質疑的關稅依然生效。更壞的情況是,世貿組織根據爭端解決程序作出的裁決,特朗普可以置諸不理。

事實上,美國今年的貿易政策綱領便批評了世貿組織的爭端解決機制,表明美國可以不執行世貿組織爭端解決程序的敗訴裁定。綱領進一步指出,若世貿組織對協議所採納的解釋,破壞美國及其他世貿成員採取世貿規則明確允許的補救措施,以有效應對不公平貿易做法的能力,那麼這些解釋便破壞了大家對貿易體系的信心。簡而言之,這份貿易政策綱領與過去約20年的方針形成鮮明對比,過去的貿易政策是重視多邊協定和其他協定,以促進全球貿易,以及尊重國際爭端解決機制。

為使局面有所緩解,對於特朗普樂意簽署成為法律,但可能對國際經濟貿易帶來負面影響的法案,由共和黨控制的國會可能會循立法途徑尋找解決方法。此舉有助分散任何撕毀世貿組織國際貿易規則的企圖。誠然,共和黨在傳統上親商及親貿易,堅定支持自由市場,與特朗普或會意見相左,可能令內部出現明顯分歧。

事實上,有跡象顯示特朗普已漸趨務實。儘管特朗普整體上傾向保護主義,依然放言抨擊中國,但在貿易問題上卻沒有對中國採取過度對立的立場。雖然他已履行一些競選時的承諾,不過迄今為止還沒有實施針對中國的重大貿易政策或制裁。畢竟,中美兩國於國際合作上有許多方面仍然相互依賴。在這背景下,特朗普在2017年2月致電習近平,表示希望與中國建立富建設性的關係,而兩國首腦會議亦訂於2017年4月舉行,此舉對雙邊關係應該有利。

然而,特朗普仍然面對一定的壓力,要履行他在貿易問題上對中國強硬的承諾,以協助推動美國的工業基礎和製造業就業。在這種情況下,儘管發生全面貿易戰的機會很小,但美中之間的貿易衝突日增似乎難以避免。因此,香港公司應密切留意事態發展,仔細思量美方打算採取的行動對公司業務有何影響,並制訂適當的應變計劃。

資料提供 圖片:潘永才
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