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特朗普执政对中美贸易关系的影响

美国总统特朗普曾扬言要大举改变美国的贸易政策,从他自2017年1月20日上任以来的事态发展来看,例如美国退出跨太平洋伙伴关系协定(TPP),似乎与其承诺一致。在特朗普执政期内,中美经贸关系可能出现重大变化。特朗普虽然看起来渐趋务实,却没有停止抨击中国,估计他仍会履行竞选时的承诺,限制中国产品进口。美中贸易冲突加剧似乎难以避免,不过发生全面贸易战的可能性仍不大。

特朗普的贸易团队

负责制订及执行新经贸政策的高级官员,确认程序尚在进行之中,不过从贸易团队的组成可见,美中关系可能会趋向紧张。亿万富商威尔伯.罗斯(Wilbur Ross)已获参议院确认为商务部部长,将在贸易事务中发挥核心作用。罗斯在加入特朗普政府之前,曾花费不少时间拯救陷入困境的美国钢铁、煤炭和纺织企业。他对如何拯救缺乏竞争力的美国公司或有真知灼见,担任商务部部长后却有可能使美中经贸关系更加困难。

同时,曾在列根政府担任美国副贸易代表的贸易律师罗伯特.莱特希泽(Robert Lighthizer),获提名掌管美国贸易代表处,领导美国进行贸易谈判。提名莱特希泽是另一个例子,显示特朗普会起用一贯维护美国钢铁业利益以及放言抨击中国实施贸易限制的人士,加入他的贸易团队。

贸易方面的另一项重大发展,是成立国家贸易委员会,就贸易谈判的创新策略向总统提供建议,协调其他机构去评估美国的制造能力和国防工业基础,并协助美国失业工人在高技能制造业寻找新机会。特朗普提名经济学教授彼得.纳瓦罗(Peter Navarro)领导国家贸易委员会,与罗斯一起拟订特朗普的经济蓝图。预期纳瓦罗将与罗斯和莱特希泽密切合作,制订并执行美国的贸易政策。纳瓦罗长期批评中国的经贸政策,料将成为美国政府中力主对华采取更强硬立场的中坚份子。

较庆幸的是,担任特朗普美国及全球经济政策顾问角色的财政部部长史蒂文.努钦(Steven Mnuchin)和国家经济委员会主任加里.科恩(Gary Cohn),态度可能较为温和。两人以前都是投资银行家,似乎倾向避免干扰全球经济秩序。此外,前爱荷华州长、共和党人特里.布兰斯塔德(Terry Branstad)获任命为驻华大使。布兰斯塔德与中国有广泛联系,是中国国家主席习近平的多年朋友。任命布兰斯塔德为驻华大使,可以藉此向中国领导层显示,特朗普明白与北京保持具建设性的关系十分重要,有助平伏中美经贸关系的一些波折。

贸易谈判

预期特朗普政府的贸易政策将包含一些重要的组成部分,包括美国退出跨太平洋伙伴关系协定(TPP)、重新谈判北美自由贸易协定(NAFTA)和美国现有的其他自由贸易协定,以及可能与重要盟友举行双边贸易协定谈判等。特朗普上任后首轮行动之一就是签署总统备忘录,履行竞选承诺,宣布美国退出TPP。虽然一些TPP成员国已呼吁特朗普政府重新审视该协定的条款,希望挽留美国,但是特朗普的行动看来是要确保在2016年初签署的TPP不会生效,因为美国的参与对实施TPP至关重要。

美国退出TPP,加上美国料将冻结与欧盟的贸易谈判,也许会为北京带来一个黄金机会,去制订未来多年的国际贸易路线图。如果美国采取更孤立及保护主义的立场,又倘若覆盖东盟十国、澳洲、中国、印度、日本、韩国和新西兰的区域全面经济伙伴关系协定(RCEP)谈判成功并实施,中国便很有可能变得举足轻重,甚至取代美国成为全球经贸事务的首要参与者。虽然RCEP估计是一项范围较窄,以货物为中心的协定,但应有助巩固中国在亚太地区的影响力,而美国在该区的影响力则相对减弱。北京亦可借助这项协定,为最终建立亚太自由贸易区(FTAAP)奠下基础。

令人鼓舞的是,预料大多数TPP签署国将继续支持扩大贸易开放及自由化的政策。例如,墨西哥加快与欧盟修订现有的自由贸易协定,秘鲁与印度亦已同意启动自由贸易谈判,而智利则于2017年3月中主办太平洋沿岸贸易会谈,除美国外,各TPP成员均重申支持自由贸易。

特朗普政府还宣布打算尽快重新谈判北美自由贸易协定。据推测,日后重新谈判该协定,可能涉及多个事项,诸如货物关税税率、原产地规则、消除投资者与国家间的争端解决条款、修改一般争端解决机制、移民和边境安全,以及就中美洲移民、贩毒,以及武器和金钱非法流通等问题进行合作。另外,特朗普曾承诺沿美墨边境建造围墙,美国政府越来越有可能向来自墨西哥的进口产品征收20%关税,作为支付建造围墙费用的一种办法。

然而,应当注意,对该协定作出的改变只限于内文更新。如果谈判变成对北美自由贸易协定作全面修订,国会便需要决定是否批准新协定。此外,特朗普曾表示美国可以退出北美自由贸易协定并从头开始谈判。若然这样,总统便需要国会授予贸易谈判权,以便启动新的谈判。因此,对于北美自由贸易协定可能出现的变化,国会仍有一定的控制权。

无论如何,重新谈判北美自由贸易协定并在美墨边界建设围墙,加上特朗普扬言会惩罚把生产线迁移至墨西哥的美国汽车公司,会向他们征收高达35%的进口关税,或会促使墨西哥放眼更远的市场,特别是中国及亚洲其他地区。这样反而可能促进中墨及港墨贸易。

最后,特朗普政府看来愿意与某些国家特别是英国及日本谈判贸易协定,以扩大自由及公平贸易为重点。总的来说,预料美国政府更倾向双边协定,而不是多边或区域性协定。该等双边协定不仅会造成贸易分流,使进口从中国内地和香港等全球最有效的供应来源转移至其他地方,更可能形成一个不协调的规则网络,使贸易环境更复杂,妨碍全球贸易体系的整合。

贸易执法

多年来,贸易执法是美国贸易政策纲领的一大元素,而特朗普政府可能会加大执法力度,采取补救措施对付被视为进行不公平贸易或没有按规则行事(例如操控货币、向本土制造商及/或出口商提供非法补贴)的经济体。

特朗普在竞选期间曾声言要对中国采取强硬的执法行动,包括单方面征收高达45%的进口关税。如果中国不停止涉嫌的非法活动,如窃取美国商业秘密,他将指示美国贸易代表向中国提起贸易诉讼,并会使用一切合法的总统权力,对贸易争端采取补救行动,包括根据美国法例征收关税。美国政府更进一步表示,可能对从各个来源的进口征收5-10%的关税,及/或对把美国的生产和就业外判的公司所进口的货品征收关税。

可以肯定的是,美国有不少法例赋予特朗普权力,可以基于国家安全、庞大和严重的国际收支赤字、不合理的限制措施等定义含糊的概念,对进口货品征收紧急关税。例如,根据《1962年贸易扩展法》,总统若发现进口货品对国家安全不利,可以按需要征收关税或实施配额,以抵销不利影响。根据《1974年贸易法》,如果美国国际收支出现严重的庞大赤字,总统可以对国际收支顺差大的一个或多个国家征收高达15%的关税、实施数量限制或双管齐下,为期长达150天。如果外国拒绝给予美国在贸易协定下的权利,或者实行不合理或歧视的措施,美国也可以在总统斟酌决定下采取报复行动,包括提高关税或实施配额。

此外,未来几年,预料美国对来自中国和其他地区的货品展开反倾销反补贴税调查的数目仍会很多,甚至可能增加。商务部有权自行启动反倾销及反补贴税程序,而特朗普亦可能会指示该部门针对特定国家的一系列产品提起诉讼。此外,商务部也可能增加涉及中国产品的反规避调查次数。

同时,预料美国政府会在反倾销及反补贴税调查中,反对给予中国市场经济地位。中国加入世贸组织议定书的一项条款订明,如果中国生产商不能证明其行业是在市场经济环境中运作,则世贸组织成员可以在反倾销程序中不根据中国生产商的实际成本来计算。美国和其他国家已经利用该条款,自动把从中国进口的货品指定属于非市场经济地位,结果往往计算出更高的反倾销税。不过,中国入世议定书列明,该项条款的届满日期为2016年12月11日。

北京认为,到了2016年12月11日,世贸组织成员必须停止对中国货品采用非市场经济的计算方法。然而,美国和其他成员则认为,在个别个案中,如果申诉人能够清楚显示,个案指涉的行业并非在市场经济环境中运作,则他们仍可采用非市场经济的计算方法。即使北京就这个问题向世贸组织申诉,抗议美国及其他国家的做法,预料特朗普政府与国会仍会一致坚持美国采用非市场经济计算方法。由于问题敏感,假如世贸这个多边机构最终裁定美国败诉,特朗普政府会否服从裁决,仍是未知之数。

预期美国生产商还会继续针对来自中国内地、香港和其他地区的进口货品提起第337条调查,不过由于案件是由独立的准司法机构美国国际贸易委员会处理,特朗普政府无法直接影响这些案件的数目或结果。第337条案件大多涉及版权、专利或注册商标侵权的指控,而近年提起的案件绝大多数涉及专利侵权指控。

货币问题

货币问题方面,特朗普曾声言会把中国列为货币操控国,指出任何国家若把货币贬值以便获取不公平优势,令美国利益受损,美国将严厉对待,包括征收关税及其他税收。他在正式宣布竞选总统时扬言,要把就业机会由中国、墨西哥、日本和其他多个地区带回美国,并指出中国已把人民币贬值到一个水平,令美国公司根本不可能竞争。

财政部部长努钦承诺会运用该部的报告及监测功能,以及国会订立的立法程序来打击货币操控,不过他没有表明是否认为北京正在操控其货币。相反,他表示,财政部将依循所有相关程序,分析及可能指定某个经济体为货币操控国,并在必要时建议修订这些程序。有些议员表示,担心特朗普会发出行政命令,迫使新任财政部部长指定中国为货币操控国,不管这种指定是否符合法律规定。

美国可按照《2015年贸易便利及贸易执法法》订明的程序,确定某个经济体是否实施对美国不公平的外汇政策,藉以获取竞争优势。在这程序下,美国可以与涉嫌实行这种政策的经济体交涉,并对未能采取适当政策者施以惩罚。这些惩罚可能是禁止美国的融资机构海外私人投资公司(Overseas Private Investment Corporation,OPIC)提供新融资、禁止美国政府向这些经济体采购、要求国际货币基金组织加强监督有关国家的汇率政策,以及重新考虑与有关国家正在进行的贸易谈判等。

《贸易便利及贸易执法法》要求,假如美国的主要贸易伙伴出现以下状况,美国财政部便应深入分析其汇率及对外政策:与美国有庞大的双边贸易顺差,财政部设定为超过200亿美元;拥有庞大的经常账盈余,即高于该经济体GDP的3%;在外汇市场持续进行单边干预,即重复净购入外国货币,相当于该年度GDP的2%以上。

上述3项准则,中国显然只符合其中1项,即对美国有庞大的双边贸易盈余。没有证据显示,中国拥有庞大的经常账盈余或持续在外汇市场作出单边干预。事实上,中国已大量出售外汇储备中的美元来支持人民币,以阻止资金外流。因此,很难预见努钦如何能够偏离《贸易便利及贸易执法法》的特定指标而裁定中国操控货币。

特朗普政府还可以推动修订法例,要求商务部启动反倾销税调查或覆核,以确定外国的政府或公共实体是否藉着低估币值,直接或间接向该国的出口商或产品提供应予抵销的补贴(countervailable subsidy)。在这方面,一些议员敦促总统支持立法,在反补贴税诉讼中把汇率被操控视作出口补贴。议员们表示,他们主张修订法例而非行政解决,原因是修例后下届政府便无法撤销这项政策。纳瓦罗领导的国家贸易委员会目前正考虑这方面的可能做法。

综合税制改革

美国国会正认真考虑立法,全面修订国家税法。立法是鼓励本土制造的行动之一,可能包括征收边境调节税(BAT)。边境调节税的确切结构、运作和影响仍在讨论中,不过在这个机制下,若销售货品的成本与进口物品或物料有关,与这些成本有关的税额扣减一般不获允许;而在计算企业所得税时,出口收入则可获豁免。

在边境调节税的框架下,美国大企业可能只须缴纳很少甚至不用缴纳企业税,原因是他们的产品主要出口到海外市场;向消费者销售必需品的美国公司却要缴纳高额税项,因为这些必需品大多需要进口。服装等必需品的成本上升不仅损害美国消费者利益,更会迫使许多零售商缩减业务规模,可能对配送和物流等相关行业产生负面影响。

此外,边境调节税在世贸组织可能因各种理由受到挑战,导致外国对美国的出口征收前所未有的报复关税。总而言之,鉴于美国市场对中国内地出口的重要性,这种企业税改革对中国的影响可能大于美国其他供应地区。

知识产权

普遍认为,中国保护知识产权及执法力度不足,仍将是中美贸易关系的一大问题,特朗普政府可能倾向采取较为抗衡的方针。美国贸易代表处在最近的「特别301报告」中指出,以知识产权保护及执法来说,中国的环境依然复杂矛盾。该处表示,种种因素使中国内地未能有效保护知识产权和执法,工作进展受阻,包括:商业秘密窃取活动猖獗;对资讯及通讯科技产品实施市场准入壁垒;采取有利国内自有知识产权的措施;内地庞大的网上及实体市场充斥盗版和假冒产品;使用未经授权软件的情况非常普遍;以及向外国市场供应假冒货品等。

其他挑战还包括:外国公司受到限制,难以全面参与制订标准;内地在不必要的情况下,把不合适的竞争概念加入知识产权法;奖励药品发明与保护测试资料的措施不足等。美国贸易代表处表示,多项调查结果显示,知识产权环境不明朗仍是企业在中国内地经营的最大顾虑,原因是侵权行为难以防止,一旦发生亦不易补救,最终可能导致企业选择不到内地投资,或是不向内地提供技术、产品和服务。预料特朗普政府官员将继续积极针对这些备受关注的问题。

前景

特朗普自正式宣布参选以来,便扬言会对中国采取强硬态度,究竟他就职后是言出必行,还是头脑转趋冷静,目前难以逆料。虽然在总统竞选期间抨击中国是很寻常的事,当选者在宣誓就职后往往会收敛言辞,不过特朗普并非传统的总统,而预料其政府采取的政策亦会与过往不同。

据白宫于2017年3月初向国会提交的年度贸易政策纲领,特朗普政府打算贯彻「美国优先」的贸易政策,维护美国主权,执行美国贸易法,利用各种策略打开外国市场,以及商议对美国和世界贸易体系更公平有效的新贸易协定,这与新贸易团队的保护主义立场一致。虽然纲领的具体内容并不详尽,但却重申美国政府决意采取新方针,以对所有美国人更开放及更公平的方式扩大贸易。

在特朗普政府下,美国加大贸易执法力度的可能性大增,预料会试图把中国列为货币操控国(虽然此举的象征意义可能大于实际作用),亦会对北京征收惩罚性关税,这些行动对中美经贸关系非常不利。如果美国对来自中国的进口产品征收惩罚性关税,大有可能招致北京的报复,导致两大经济体之间的贸易关系更为紧张,对香港企业来说并非好事。

有些人认为,国会与美国商界可能联合起来,对特朗普施加适度的牵制,包括贸易领域。实际上已有迹象显示,总统的一些政策也受到阻拦。此外,假如行政部门企图超越其宪法权力,预料司法及立法部门亦会制止。特别是司法部门,在抑制总统权力方面担当重要角色。例如,早前特朗普下令限制来自某些穆斯林国家的旅客入境,最近法院却裁定暂停这项禁令,发挥了抑制总统权力的作用。

假如美国单方面提高进口关税,尤其是全面实施,在世贸组织及美国法院均有可能受到挑战。然而,如果特朗普按照现行法律的相关规定采取行动,美国法院及国会均不易阻止。要阻止总统的行动必须在国会或法院进行,可能需时甚长。由此产生的法律战旷日持久,短期内难以解决问题,而受质疑的关税依然生效。更坏的情况是,世贸组织根据争端解决程序作出的裁决,特朗普可以置诸不理。

事实上,美国今年的贸易政策纲领便批评了世贸组织的争端解决机制,表明美国可以不执行世贸组织争端解决程序的败诉裁定。纲领进一步指出,若世贸组织对协议所采纳的解释,破坏美国及其他世贸成员采取世贸规则明确允许的补救措施,以有效应对不公平贸易做法的能力,那么这些解释便破坏了大家对贸易体系的信心。简而言之,这份贸易政策纲领与过去约20年的方针形成鲜明对比,过去的贸易政策是重视多边协定和其他协定,以促进全球贸易,以及尊重国际争端解决机制。

为使局面有所缓解,对于特朗普乐意签署成为法律,但可能对国际经济贸易带来负面影响的法案,由共和党控制的国会可能会循立法途径寻找解决方法。此举有助分散任何撕毁世贸组织国际贸易规则的企图。诚然,共和党在传统上亲商及亲贸易,坚定支持自由市场,与特朗普或会意见相左,可能令内部出现明显分歧。

事实上,有迹象显示特朗普已渐趋务实。尽管特朗普整体上倾向保护主义,依然放言抨击中国,但在贸易问题上却没有对中国采取过度对立的立场。虽然他已履行一些竞选时的承诺,不过迄今为止还没有实施针对中国的重大贸易政策或制裁。毕竟,中美两国于国际合作上有许多方面仍然相互依赖。在这背景下,特朗普在2017年2月致电习近平,表示希望与中国建立富建设性的关系,而两国首脑会议亦订于2017年4月举行,此举对双边关系应该有利。

然而,特朗普仍然面对一定的压力,要履行他在贸易问题上对中国强硬的承诺,以协助推动美国的工业基础和制造业就业。在这种情况下,尽管发生全面贸易战的机会很小,但美中之间的贸易冲突日增似乎难以避免。因此,香港公司应密切留意事态发展,仔细思量美方打算采取的行动对公司业务有何影响,并制订适当的应变计划。

资料提供 图片:潘永才
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