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美国中期选举年中美贸易关系发展趋势:调查与争端

美国与多个重要贸易伙伴的关系日趋紧张,除了多年来不时与中国发生贸易争端外,最近与加拿大、墨西哥及欧盟等传统盟友的矛盾也不断升温。特朗普政府经常采用挑衅性策略,言辞咄咄逼人,不但就进口洗衣机和太阳能设备开征惩罚性关税,更对外国制造的钢铁和铝制品采取类似措施,如此种种富有保护主义色彩的行动已引起国际关注。

最近,美国所作的一连串举措也令人担心。该国正设法把自身的经济问题转嫁其他国家,当中最受注目的包括新近落实的大型税制改革,以及美国外国投资委员会的职能扩大,令其可加紧审查一切可能导致美国企业控制权落入外国公司手中的合并、收购或接管活动。

贸易逆差激增

美国政府官员、说客及商家似乎都认为,2018年中美贸易关系将起伏不定,风波频生。对于任何令美国贸易逆差急增的国家来说,在选举年美国与其关系向来会较为紧张,今年的情况更为显著,原因是这次中期选举意义深远,除影响特朗普能否继续坐稳总统之位外,也牵涉美国今后多年的贸易格局。

美国自1970年起一直录得服务贸易盈余,但整体贸易收支却从1975年起从未摆脱严重逆差。最令美国困扰的是,该国商品贸易差额持续上升,2017年更攀升至历来第四高的8,100亿美元。中国内地是美国最大的债权国,两国的贸易差额也动辄成为政治议题。2017年,美国对中国的贸易逆差达3,752亿美元,而中国在美国整体商品贸易差额的占比也由2007年的32%上升至46%。

图:美国商品贸易逆差 (10亿美元)
图:美国商品贸易逆差 (10亿美元)

美国经济增长未见放缓,2018年将继续表现强劲,同时也会令进口带动的贸易逆差问题恶化。稳健的商业投资难免会推动进口上升,而2018年1月生效的15,000亿美元减税计划也将令问题更加严重。

现时,特朗普的贸易方针注重政策执行及缔造公平竞争环境。当局积极寻求新途径减少贸易逆差,同时争取更大的对等市场准入待遇。特朗普于2017年3月31日发出行政指令,指示联邦机关检讨美国与各国的贸易逆差。调查结果认为,这些贸易逆差的成因是「美国未能从多项国际贸易协定或加入世界贸易组织获得所有预期可得的裨益」。

中国首当其冲

与上述贸易方针互相呼应的是美国的新国家安全策略,透过建立自由、公平及对等的贸易关系,推动美国繁荣发展。这套策略的支持者视中国内地及俄罗斯为美国利益的最大障碍,并认为中俄正试图损害美国经济,影响国家安全。他们认为以上问题并非短期趋势或暂时性问题,美国应检讨现有政策,不应假设只要与竞争对手接触交往、让他们加入世贸等国际机构和融入全球商贸世界,就能使他们成为可靠友善的伙伴。

白宫于2018年1月发表的声明指,特朗普向中国国家主席习近平表示,美中之间的贸易逆差不能持续下去,进一步反映缩减逆差在特朗普经贸政策中的重要地位。另外,特朗普最近又宣称将于未来数月公布开征「对等税」的计划。「对等税」针对向美国出口征收较高关税的国家,简单来说就是根据这些国家对美国产品实施的税率,向他们的进口征收同等关税。

特朗普指,「对等税」将导致两种结果,一是美国得以向受影响国家收取他们向美国征收的同等关税,二是该些国家撤销与美国有关的关税。不过,无论结果如何,若美国在未经妥善检讨或无合理原因下,坚持单方面向个别国家征收关税,便会被视为违反入世承诺。有关政策不免会受到挑战,受影响国家也势必采取报复措施。

特朗普政府上台之初,中美政府多次互释善意,包括推出经济合作百日计划,以及美国财政部决定不会正式认定中国为货币操纵国。不过,随着两国的蜜月期过去,争拗已逐渐增加。

中美关系恐会变差

美国贸易代表处近期发表有关中国履行入世承诺的报告,认为美国应采取一切必要措施,遏制中国采取的国家主导、重商主义的有害政策和做法,即使这些行为并不完全属于世贸管辖的范畴。有指美国政府是藉此发出清晰讯息,表明有意在世贸争端解决机制以外采取行动。代表处又指,中国已利用其世贸成员资格成为国际贸易主导者之一,美国当初支持中国入世是一个错误决定。言论一出,随即惹来多名中方官员抨击。

一般而言,因特朗普政府实施的限制而蒙受不利影响的国家,势必采取若干行动作为回应。部分国家或会诉诸既有的世贸磋商渠道,一些则会针对美国多类产品策划报复措施。后者旨在对美国的重要行业造成严重伤害,尤其是一些政治上较为敏感的产业,受影响的业者往往会积极游说美国政府采取强硬的反保护主义措施。

未来数月,美国料将对中国实施多项常规贸易补救措施。先前,美国展开多宗201条款及232条款调查,检视进口数量增加对当地公司的潜在威胁,以及与廉价进口钢材有关的潜在国家安全问题。

事实上,特朗普早前公布分别对进口钢铁和铝征收25%及10%关税,已触动各国神经。美国最大钢铁来源国加拿大批评关税完全无法接受,而韩国、墨西哥、欧盟和中国也有类似回应,并表明考虑征收报复性关税。特朗普的决定也未能取得国内各界一致支持。美国多家建筑公司及汽车制造商均警告,钢铁成本上升将导致裁员。

虽然关税建议触怒了美国一众制造商及贸易伙伴,但特朗普仍于3月8日签署两份总统公告,让关税措施最快于2018年3月23日正式生效。美国正与加拿大和墨西哥重新谈判《北美自由贸易协定》,并预期三方可达成「公平」协议,因此来自加墨两国的进口产品现时可获豁免征收上述关税。另外,其他国家也可个别向美国提出请求,以修改关税措施。

美国商务部将于3月18日前公布产品申请豁免征收附加关税的程序,当局将根据相关产品在美国本土的供应状况,裁定是否接纳申请[1]。由于新关税措施于3月23日起生效,因此若申请成功,这些豁免预料将具追溯力。不过,关税生效期的长短目前仍有待公布。特朗普先前曾向钢铁和铝公司的高层人员保证,指他们将可获得长期保护,又表示有可能实施进一步措施,包括开征「对等税」,针对向美国商品征收较高关税的国家,向他们的进口征收同等关税。

现时,美国也正根据《1974年贸易法》第301条,调查中国有否在与美国有关的技术转移及知识产权事宜上作出无理行为,结果有待公布。若调查认定指控属实,理论上美国便可实施多项惩罚性措施,届时将无可避免触发新一轮报复行动。

此外,虽然在选举年,美国政府一般不会在立法方面有太大举措,但今年美国外国投资委员会的改革建议预料会是例外。该委员会由美国财政部部长出任主席。改革建议很大机会将扩大「国家安全」的实际定义,若成事实,日后很多可能导致美国企业控制权落入外国公司手中的合并收购及接管方案,将更难取得官方批准。

 


[1] 在接获申请并谘询其他政府机构后,若确定在美国生产的特定钢铁或铝制品达不到充足和合理供应的数量,或品质不能令人满意,美国商务部部长可以在《联邦纪事》刊登公告,修改有关产品的关税待遇。

 

资料提供 图片:陈永健
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