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美国国会选举后的中美贸易关系

2014年11月美国中期选举明确改变了华盛顿的权力平衡,至少于2016年底前,共和党仍可全面控制国会。由于共和党一般被视为亲商,因此中美贸易关系预料在近期不会出现重大转变。美国会继续寻求与中国建立务实合作关系,以加快实现其贸易目标,同时通过双边渠道,解决与中国的经贸问题。不过,贸易执法仍是美国贸易政策的重点,预料今年将针对中国产品采取进一步的贸易补救行动。

美国国会由共和党控制


美国共和党在2014年11月中期选举中取得佳绩,至少于2016年底前仍可控制美国国会两院。中期选举结果预料可为推动贸易自由化创造良好环境。一般而言,共和党人都支持商业和贸易利益。国际贸易似乎渐为温和民主党人和共和党人能够找到共通立场的一个领域。

美国总统奥巴马最近谈及贸易问题时表示,他准备与共和党合作,争取就贸易促进授权(TPA)达成协议。TPA授权总统进行国际协定谈判,国会可以批准或不批准,但不能修改。这样奥巴马就可完成跨太平洋伙伴关系(TPP)及跨大西洋贸易和投资伙伴关系(TTIP)等谈判。尽管奥巴马与共和党议员的关系仍然脆弱,但在贸易问题上仍有可能合作。

总体而言,预料奥巴马将继续寻求与中国建立务实合作关系,以加快实现美国一系列贸易目标,包括美国产品的市场准入、加强保护美国的知识产权,以及一些气候变化相关问题,如温室气体排放和能源效益。

继续经济对话

奥巴马政府预计将继续通过双边经济对话,如中美商贸联委会(JCCT)和中美战略与经济对话(S&ED),与中国友好地解决贸易及经济纠纷。美国商务部指出,2014年12月于芝加哥举行的中美商贸联委会会议上,双方在农产品市场准入、知识产权保护、创新技术政策及竞争执法等方面取得「重大进展」。

这次会议另一主要成果是中国承诺批准进口美国的生物技术新品种大豆和玉米。中国还同意就扩大使用农业创新技术所带来的好处与美国开展定期对话。此外,双方亦达成协议,同意为使用「帕尔玛」(parmesan)或「菲达」(feta)芝士(奶酪)等商标或通用名称的产品加强知识产权保护。中国进一步强调,其他国家拥有或开发的知识产权,将与国内拥有或开发的知识产权一体对待。

在中美商贸联委会以及战略与经济对话等机制下进行的双边洽商,预料今年将有一定的进展。可能讨论的问题包括投资限制、知识产权执法、技术本土化、自主创新、生物技术产品审批、出口限制、战略性新兴产业、国有企业、政府补贴、行政许可、政府采购、税务、标准制订、法律服务、金融服务、电讯服务、快递服务和透明度、一般经济和货币事宜。

贸易执法持续

美国国会和奥巴马政府都认为,强而有力的贸易补救机制是美国贸易政策的重要一环,可使美国本土制造商在较公平的情况下,与获得非法补贴及以低于合理价格出售的外国产品竞争。因此,贸易执法毫无疑问仍然是美国政府贸易政策的一大重点。此外,今年美国料将针对中国产品,向世界贸易组织提出更多争端解决案件,以及实施多项反倾销和反补贴行动。

2014年12月,美国贸易代表处向国会提交关于中国遵守世贸规条情况的报告,指出「当对话不能解决美国关注的问题时,美国将继续要求中国履行责任遵守世贸规条,包括运用世贸的争端解决机制。」最近,美国就向世贸提出申诉,指中国对多个行业的企业提供出口补贴;事实上,奥巴马政府一直相当积极运用世贸争端解决机制来处理涉及中国的问题。自中国于2001年加入世贸后,美国向世贸提出16宗针对中国的申诉,其中9宗就是由奥巴马政府提出。

表:美国针对中国的世贸申诉案件
表:美国针对中国的世贸申诉案件


预料今年美国仍将频繁运用贸易补救措施及实施更多反倾销和反补贴税行动以针对中国产品。2014年,美国对中国产品启动6项新的反倾销调查和同等数量的反补贴程序,而2013年的反倾销调查和反补贴程序则各有7项。2012年反倾销调查和反补贴程序分别有3项及两项,2011年有5项及4项,而2010年则各有两项。2009年开展的反倾销调查和反补贴程序分别有12项及10项,而2008年有10项及5项。

美国对各供应国实施的反倾销及反补贴税令中,针对中国产品者为数最多。于2015年1月,分别有95项反倾销令及27项反补贴税令仍然生效。过去两年,这些数字一直保持相对稳定,而一些措施则已撤销。虽然现行措施在期满覆核时通常会续期,不过美国确实于2014年9月撤销了对后拖式草地维护设备及其部件的反补贴税令,并在2014年6月撤销对羟基亚乙基二膦酸的反倾销税令,这是因为没有国内当事人参与这些法令的期满覆核。此外,根据美国国际贸易法院颁发的重审令,钻杆和钻铤的反倾销和反补贴令亦在最近撤销。

预料美国生产商会继续针对一系列来自中国内地、香港及其他供应地的进口产品提出「337条款」调查。大部分「337条款」案件涉及侵犯版权、专利或注册商标的指控,不过近年提出的案件绝大多数都涉及专利侵权指控。现时生效的排除令有60%涉及集成电路、电脑部件、电子消费品和化学成份等侵犯美国专利的产品。

货币争议不断

许多美国国会议员仍然关注人民币汇率被指偏低的问题,而自2014年1月以来,人民币兑美元已贬值超过3%。但是,由于目前共和党控制参众两院,因此美国国会就此采取强硬行动的可能性已见减少。共和党和民主党领袖呼吁奥巴马政府采取积极行动,处理中国对美国贸易及投资所设的障碍,并鼓励中国持续采措行动调整经济。总的来说,美国国会议员认为,中国应尽快让人民币汇率水平由市场力量决定,并加快金融业和中国经济其他领域的改革。不过,在今年内不大可能启动立法行动,以解决人民币被指偏低的问题。

图:人民币兑美元汇价走势
图:人民币兑美元汇价走势

一如所料,美国财政部向国会提交的外国汇率政策半年报告中,再次拒绝将中国列为汇率操控国。该份报告在2014年10月发表,审核了10个经济体的汇率政策,他们共占美国外贸的71%。报告指出,人民币在2014年7月及8月逐步升值,加上明显干预程度较低,显示「按照战略与经济对话的承诺,中国当局多少再度愿意让本国货币转强,并减少干预。」

总体而言,美国财政部承认,中国在这方面已有重大进展。尽管如此,他们仍认为中国的汇率调整还未完成,人民币并未达到均衡水平。对美国财政部官员来说,人民币汇率持续偏离正轨的一个明显迹象,是中国继续产生庞大的经常账盈余,并吸纳大量外商直接投资净流入。中国的经常账盈余(加上外商直接投资流入)占国内生产总值约4%。此外,中国生产力继续快速增长。这种情况表明,人民币必须持续升值,以防止汇率进一步被低估。

因此,美国财政部建议,若市场压力推动人民币汇率达到汇率区间的边缘,中国应避免干预汇率区间及调整基准利率。美国财政部认为,中国也应以近期明显减少外汇干预为基础,持久遏制在外汇市场的活动。最后,该部指出,中国应与大多数G-20国家一样,定期披露干预外汇市场的情况,以加强其货币政策框架的威信,并提高汇率和金融市场的透明度。

积极参与双边及复边谈判

在2015年,由共和党控制的美国国会料将推动该国积极参与一些重要的双边和复边贸易谈判。对美国政府而言,最紧迫的工作也许是完成跨太平洋伙伴关系谈判,此项举措被视为奥巴马推动美国重返亚洲的重大努力。跨太平洋伙伴关系基本上是一项区域贸易协定建议,目前参与谈判的地区包括澳洲、文莱、加拿大、智利、日本、马来西亚、墨西哥、新西兰、秘鲁、新加坡、美国和越南,但不包括中国内地和香港。跨太平洋伙伴关系谈判正处于最后阶段,各国领导人须就敏感问题作出艰难的政治决定,以便在2015年上半年完成谈判。

双边关系方面,奥巴马政府力图推进与欧盟的跨大西洋贸易和投资伙伴关系谈判,目标是在今年内完成,但是由于协定的内容复杂,涉及范围甚广,加上欧盟一方在政治和社会方面特别敏感,估计洽商可能拖到2016年。

与此同时,美国将继续推进与中国的双边投资协定谈判。2013年7月,中国在战略与经济对话会议上承诺,将洽商制订一份高标准的双边投资协定,坚持开放、非歧视性和透明度等原则;以及在市场准入等各个投资阶段提供国民待遇;并采取「负面清单」模式以规定例外情况(即除了明确禁止的领域外所有投资均获批准)。自此之后,谈判加快。于2014年战略与经济对话会议上,中国以上述承诺为基础,同意在2015年初提供首份负面清单。

复边方面,主要举措包括正在进行的世贸《资讯科技协议》更新谈判,以及开放环保产品和服务等谈判。2014年11月,奥巴马政府宣布与中国达成协议,表面上同意进行更新《资讯科技协议》的谈判,并使其向前推进。但是,中国仍然拒绝韩国和其他国家的要求,不愿承诺降低某些新增电子产品的关税。

《资讯科技协议》扩大范围后,可受惠于关税削减的产品包括新一代半导体、磁力共振成像设备、电脑断层扫描仪、全球定位系统装置、用作下载软件及游戏的印刷品/卡、打印机墨盒、静止式变流器及电感器、扬声器、固态硬碟等软件储存媒体,以及电视游戏机。扩大后的《资讯科技协议》也将撤销一系列新增科技产品的进口关税,如高科技医疗设备、摄录机和各种高科技资讯科技检测仪器。

2014年7月,澳洲、加拿大、中国内地、哥斯达黎加、欧盟、香港、日本、新西兰、挪威、新加坡、韩国、瑞士、台湾和美国的代表也展开复边谈判,以开放环保产品贸易。谈判将以一份包括54项环保产品的清单为基础,亚太经合组织领导人已同意在2015年底前将这些产品的关税降至5%或以下,并会探讨增加一系列产品。

亚太经合组织的清单包括供多种环境方案使用的广泛环保技术,其中包括再生和洁净能源发电(如太阳能板,以及气体和风力涡轮机);废水处理(如过滤器和紫外线消毒设备);空气污染管制(如除煤烟机和催化转换器);固体和危险废物处理(如废物焚化炉、粉碎及分选机);环境监测和评估(如空气和水质监测)。谈判各方希望在2015年4月前制订完整的产品清单。

最后,《服务贸易协定》谈判已于2013年展开,这项内容完备周详的协定旨在促进公平开放的服务贸易,涉及从电讯及科技到分销及配送等所有服务领域。截至2015年1月,有23个经济体参加《服务贸易协定》谈判,在总值达44万亿美元的全球服务市场中共占75%份额。这些经济体是澳洲、加拿大、智利、哥伦比亚、哥斯达黎加、欧盟、香港、冰岛、以色列、日本、韩国、列支敦士登、墨西哥、新西兰、挪威、巴基斯坦、巴拿马、巴拉圭、秘鲁、瑞士、台湾、土耳其和美国。最近,乌拉圭也应邀参加洽商。中国已申请加入《服务贸易协定》谈判,虽然获得欧盟的支持,但美国尚未同意。

展望未来

共和党将控制美国国会两院,至少直到2016年底。不过,在明年11月美国总统选举前,典型攻击中国的言论将层出不穷,中美贸易关系可能出现一些变化。普遍预期,直到那个时候,华府将继续与中国进行双边合作,以解决尚未处理的经济和贸易问题,并推动美国对中国的出口持续增长。有鉴于此,美方将借助中美商贸联委会和中美战略与经济对话等已建立的对话机制,以求取得一定的进展。

无论如何,美国将积极进行贸易执法工作,而相当数量的执法程序将在未来数月完成,因此预料今年针对中国产品的反倾销及反补贴税令可能会增加。如果尚未处理的问题无法通过谈判解决,奥巴马政府将继续运用世贸争端解决机制,例如最近就针对中国向若干工业行业提供出口补贴而提出申诉。人民币汇率被指偏低依然受到关注。不过,由于共和党控制众议院和参议院,美国国会对汇率问题采取强硬行动的可能性较低。

与此同时,预料美国将进一步增强在亚洲的影响力,并致力达成没有中国参与的跨太平洋伙伴关系协议,藉此在区内抗衡中国。同时,奥巴马政府将继续与中国就双边投资协定进行谈判。然而,预料美国国会不会在今年内通过与中国有关并涉及广泛范围的法例。无论如何,美国政府将努力推进对中国有直接影响的复边贸易协定谈判,当中包括扩大《资讯科技协议》以进一步开放资讯科技产品贸易,以及开放环保产品贸易的各种举措。

资料提供 图片:潘永才
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