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美国立法评估香港自治状况

美国国会于2019年11月18日当周通过《2019年香港人权与民主法案》(第S. 1838号法案)及《禁止商业出口涵盖军用品给香港警方法案》(第S. 2710号法案),规定美国政府(1) 每年必须证明香港在中国内地之下是否充分享有自治权,从而根据美国法例继续给予香港有别于中国内地的待遇以及(2) 禁止发出向香港警察及香港辅助警察出口武器的许可证。美国总统已于2019年11月27日签署法案,令法案正式成为法例。

法例概览

《2019年香港人权与民主法案》修订了《1992年美国-香港政策法》,是美国与香港关系(相对于中国内地)的法律基础。《法案》规定美国国务院每年必须证明香港在中国内地之下是否充分享有自治权,从而根据1997年7月1日前适用于美港关系的美国法例,继续给予香港有别于中国内地的待遇。

美国国务院的报告必须审视以下事项:(1) 商业协议;(2) 执法合作(包括引渡要求);(3) 制裁执行;(4) 涉及军民两用、关键或其它敏感技术的出口管制及任何其它协议和交流形式;(5) 美国与香港之间的任何正式条约或协议;(6) 国务院认为相关的其它双边合作领域;(7) 香港政府内部包括行政、立法和司法机构对集会、言论、表达和新闻自由等的决策;(8) 全民普选;(9) 司法独立;(10) 警务及保安工作;(11) 教育;(12) 有关叛国、分裂国家、煽动叛乱或颠覆中国内地政府、或盗窃商业秘密的法律法规;(13) 涉及外国政治组织或机构的法律法规;(14) 涉及政治组织的法律法规;以及(15)《世界人权宣言》和《公民权利和政治权利国际公约》所列举的其它权利。

报告必须:

1. 评估当中国内地政府违反香港《基本法》或《中英联合声明》的承诺时,对香港在以上各方面自治权的损害程度;

2. 评估当香港自治权受损或香港政府未能根据上述类别的国际协定履行对美国的责任时,对美国与香港在各方面合作的具体影响;以及

3. 当香港自治权受损或未能根据国际协定履行对美国的责任时,美国政府采取的具体行动清单。

国务院在证明香港的自治权时,必须考虑《中英联合声明》中与香港有关的条款、义务及期望。如果国务院(1) 裁定撤销年度证明程序符合美国的国家安全利益,以及(2) 已充分知会国会相关的委员会,当局有权撤销年度证明程序。

另外,《法案》规定,美国商务部谘询国务院及财政部之后,必须在法例颁布后起计180天内提交报告,此后自该日起7年内每年提交报告。

国务院的年度报告必须包括以下各项:

1. 评估香港违反美国出口管制及制裁法例的性质及程度;

2. 在可能情况下,识别(i)违反美国出口管制及制裁法例的香港转口物品;(ii)此类物品的转口目的地(国家及个人),以及(iii)此类物品的用途;

3. 评估受美国出口法例规管的军民两用敏感物品是否经香港转运以及用作研发大规模监控系统、预测性警务系统或中国内地的社会信用系统;

4. 评估中国内地政府是否通过粤港澳大湾区规划、以香港作为国家创新科技中心,或其它可能利用香港作为受规管敏感技术进口渠道的计划,利用香港独立关税区地位从香港进口物品到中国内地,违反美国的出口管制法例;

5. 评估香港政府是否充分执行联合国的制裁措施;

6. 说明经香港转运或转口的哪些类别货品及服务是违反对北韩或伊朗、或其它受制裁国家、政权或个人的制裁措施;以及

7. 评估香港在执行出口管制或制裁方面的不足,是否须财政部、商务部或国务院派遣额外人员到美国驻港澳总领事馆。

法例还包括涉及潜在利益的一些额外条款。举例来说,法例进一步规定,国务院若裁定香港政府建议或颁布的法例,会令美国公民可能被引渡到中国内地或其它没有保障被告权利的国家,必须自作出有关裁决后30日内,向国会相关委员会报告,并附上相关资料,包括保护在港美国公民和公司的策略,以及关于法例对在香港居住、旅游或过境的美国公民的潜在风险评估等。

另外,法例授权总统对损害香港基本自由及自治权的外国人实施制裁,并订立若干制裁通报规定。此外,法例订明,美国政府不得以政治逮捕、拘留或进行其它不利政府的行动为由,拒绝自2014年起在香港居住,而又符合其它所有条件的申请人的签证申请。

法例也包括由国会提出的无约束力决议,要求商务部应联同其它相关联邦机构,考虑适当调整美国现行对香港的出口管制,防止供应可能会在香港被滥用的人群管理及监控设备。

与此同时,国会也通过《禁止商业出口涵盖军用品给香港警方法案》(第S. 2710号法案),规定自法例颁布日起计之后30天,美国总统须禁止就出口「涵盖军用品」予香港警察及香港辅助警察签发出口许可证。

「涵盖军用品」是指催泪弹、胡椒喷雾剂、橡胶子弹、海绵弹、布袋弹、胡椒球、水炮、手铐、镣铐、电枪及泰瑟枪。经总统确认对保障美国国家利益及达致外交政策目标至关重要的军用品则不受禁令所限。禁令有效期于法例颁布后起计1年之后届满。

两项法例对美国-香港贸易的潜在影响

《2019年香港人权与民主法案》有可能对多方面产生影响,但却难以准确预测。首先,至关重要的是中国内地与香港政府严词批评法案,认为美国借此干涉香港及中国内地的内政,会影响中美贸易谈判,为悬而未决的贸易协议带来障碍,并促使美国「大幅提升」中国进口货的关税。

美国重新调整对华经济关系时,可能会利用香港作为贸易谈判筹码,为香港带来不必要的压力。而且,贸易战可能持续升温,美国或会向所有中国进口货加征关税,并提高一系列产品的进口关税,将会继续为香港带来负面影响。

尽管如此,《2019年香港人权与民主法案》未有向美国对香港的出口货或美国从香港的进口货,或美国进出香港的投资施加任何制裁。然而,《法案》列明的通报规定可能导致美国最终于2020年底之后,收紧对香港的出口管制或改变香港的独立关税区地位。不过,有关行动应不会在2020年底前进行,原因是美国国务院于2020年11月底前必须提交年度报告,商务部也必须于2020年5月底前就香港遵守美国的出口管制及制裁规定提交报告。

不过,美国政府部门可能即时审查香港的现况,令香港来不及处理或审视本身在转口管制政策的不足之处。虽然美国认为香港拥有健全制度,能够有效监察受美国管制的转口货品,但美国商务部工业安全局于2017年4月就出口香港或经香港转口的特定受管制物品制定新的额外文件规定。美国将会密切关注违规行为或监管制度的不足之处。商务部进行审视时,也会关注华为相关问题,以及香港公司一般会违反的美国出口管制和制裁规定。

《2019年香港人权与民主法案》另一项条款可能会带来负面影响,就是授权美国总统向损害香港基本自由及自治权的外国人实施制裁。总统有权引用《国际紧急经济权力法》(International Emergency Economic Powers Act)阻止和禁止上述外国人进行在美国境内、进入美国,或由美国人持有或控制的所有财产和财产权益的交易。该法例授权美国总统引用第203及205条赋予的各种权力,包括限制货币交易。

长远而言,在最极端及最不可能的情况下,若美国把香港等同于中国内地,将会产生巨大影响。美国将会对香港实施更严格的出口管制、根据301条款加征关税、给予非市场经济待遇以配合反倾销和反补贴措施,以及加强审查香港在美国的投资。

不过,法例最重要影响是损害香港的声誉。中美贸易战前景未明,法例令事件更加复杂。目前,美国有很多公司在港经营以及利用香港作为经营亚洲业务的平台,法例无疑会削弱他们的信心及利益。

这些不明朗因素当然会危害美国与香港的互惠关系。虽然法例会影响其它国际公司,但有些却视为机遇,趁来自美国公司的竞争减少,进军香港及区域市场。

事实上,美国等许多国家在香港都有大量投资。举例来说,2018年,美国在香港的直接投资总额达825亿美元。在贸易方面,香港是美国第十大出口市场,由2008至2018年这10年内都是美国最大的贸易顺差来源地。

另一方面,有效期为1年的《禁止商业出口涵盖军用品给香港警方法案》属临时性质,虽然其影响难以评估,但相信应会较为轻微。举例来说,美国的官方数据显示,归类到协调制度项目9304之下的武器(包括若干涵盖军用品),于2018年对香港的出口额仅235,498美元,2019年1至9月则为210,916美元。此外,香港可以从其它地方较容易采购受禁令影响的产品。

资料提供 图片:陈永健
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