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美國中期選舉年中美貿易關係發展趨勢:特朗普的貿易武器

在2018年美國中期選舉前,特朗普政府應會繼續把焦點放在「公平」貿易之上。未來幾個月,美國料將根據201條款(針對洗衣機和太陽能產品所實施的全球保障措施)和232條款(針對外國製造的進口鋼鐵和鋁所進行的國家安全調查)等調查結果,對中國實施常規的貿易補救措施。除此之外,其他重大的懸念主要涉及301條款調查(針對中國在技術轉移、知識產權和創新等領域的行為、政策和做法所進行的調查)、正在進行的美國外國投資委員會改革,以及特朗普在2019財政年度預算案中強調進一步加強美國貿易執法力度等事項。

201、232和301條款行動與國際反應

1. 201條款全球保障措施

根據《1974年貿易法》第201條,如果美國國際貿易委員會確定某種物品進口量的增幅,對該國產業生產的類似或直接競爭的產品造成嚴重損害或嚴重損害威脅,就應建議美國總統採取解救措施,以便對損害作出補救,並促使業界進行調整以應付進口競爭。

在針對大型家用洗衣機和太陽能電池及組件所進行的201條款全球保障調查中,美國國際貿易委員會裁定,該等產品進口有所增加,是該國製造商受到嚴重損害的重要原因之一。因此,美國總統特朗普於2018年1月22日批准實施保障措施。

據此,從2018年2月7日起,美國對進口的大型家用洗衣機實施120萬部的關稅配額,為期3年(從2018年2月7日到2021年2月7日),配額內的保障關稅按年分別為20%、18%和16%,而配額外的保障關稅則按年分別是50%、45%和40%。矽晶光伏電池和模組則徵收為期4年的保障關稅,按年分別為30%、25%、20%和15%,於2022年2月6日結束。

對於這些保障措施,國際反應非常強烈。截至2018年2月中,中國內地、韓國、新加坡、馬來西亞、台灣和歐盟已向美國提出請求,根據世界貿易組織《保障措施協定》就一項或兩項保障措施進行磋商,而加拿大3家太陽能板生產商則向美國國際貿易法院提起訴訟。此外,雖然美國國際貿易委員會建議把墨西哥貨物排除在洗衣機保障措施之外,但特朗普政府沒有接納,墨西哥對此深表沮喪,並誓言會採用所有可用的法律補救措施,確保美國履行其國際義務。

2018年2月6日,中國就這兩項保障措施向美國提出磋商請求,指出這些措施與1994年《關稅及貿易總協定》第1、2、10、11、13和19條,以及世貿《保障措施協定》第2、3、4、5、7和12條規定的美國義務相悖。請求聲稱,中國作為有關產品主要出口國,在美國實施這些措施前應有足夠機會事先磋商。此外,中國已行使其貿易補償磋商的權利。

中國迄今是美國最大的大型洗衣機(HTSUS分項8450.20.00)供應國,2016年佔美國總進口的55%。不過,在美國啟動反傾銷調查並隨後開徵38.43%至57.37%的反傾銷稅後,中國在美國有關產品進口所佔份額在2016年大幅下降27%,2017年跌幅更達80%。相比之下,美國從越南進口的有關產品從2015年為零美元,增至2016年的1.659億美元和2017年的6.131億美元,而排第二位的泰國和排第三位的韓國也明顯出現類似的生產活動轉移情況。

歸類為HTSUS 8541.40.6020的矽晶光伏電池和模組也出現類似情況。中國是向美國出口有關產品的主要供應國,由於美國現時對該等產品實施兩項反傾銷稅令和兩項反補貼稅令,中國在美國有關進口所佔份額已從2015年的29%下降至2017年不足11%。相比之下,馬來西亞所佔份額卻從2015年的21%上升到2017年的31%。

這些數字基本上表明,美國採取反傾銷/反補貼措施對中國和其他大型供應國實施限制,只會導致生產活動轉移至其他供應國。美國為達到幫助國內產業的最終目標,把廉價進口產品拒諸門外,但最終卻未能收到預期效果,因此特朗普政府可能認為需要實施更全面的貿易補救措施,如上述者,然而此舉可能會對美國眾多供應國造成打擊。

2. 232條款國家安全調查

《1962年貿易擴張法》第232條授權美國總統實施進口限制以保護美國的國家安全。根據該法例,美國商務部有270天時間來完成232條款調查,並向總統提交報告和建議。不過,2017年4月總統特朗普發出備忘錄,指示商務部「加速進行」這些調查。

美國的232條款調查會考慮多項因素,諸如預計國防所需的國內產量、進口是否影響美國產業滿足這些需求的能力、外國競爭對美國產業的影響,以及美國產品被過量進口擠出市場所帶來的不利影響。美國商務部也會研究全球產能過剩、傾銷和非法補貼等各類因素,以確定有關產品是否威脅美國的國家安全。

雖然美國未有對「國家安全」一詞作出界定,但該國商務部在以往的232條款調查中指出,就調查目的而言,對美國國家安全的威脅包括若干產業的總體安全和福祉,它們能發揮關鍵作用,令美國經濟和政府可最低限度運作並滿足國防所需。美國商務部還提出其他相關因素,包括經濟福祉與國家安全息息相關;外國競爭對美國國內個別產業經濟福祉帶來的影響;以及大量進口令美國產品被擠出市場,導致大量失業、政府收入減少、技能流失或其他嚴重後果。

早前,美國商務部自行啟動232條款調查,以確定外國製造的鋼鐵和鋁進口量不斷增加,是否威脅到美國的經濟安全及備戰能力,有關報告於2018年2月16日發表,備受關注。該部指出,美國是全球最大的鋼鐵進口國,進口幾乎是出口的4倍。進口「對鋼鐵業造成不利影響」,2000年以來已有6座鹹性氧氣轉爐和4座電爐關閉,而就業人數自1998年起減少了35%。某些類型鋼鐵產品,如電力變壓器,只餘下一家美國生產商。與此同時,2000年以來,世界煉鋼產能增長127%,現時全球產能過剩達7億公噸,幾乎是美國鋼鐵年消耗量的7倍。

至於鋁方面,美國商務部指出,進口和全球產能過剩,原因之一是外國政府補貼,尤以中國為然,對美國原鋁業的經濟福祉和產能造成重大負面影響。2012年以來,進口滲透率從66%上升到90%,而美國鋁工業的就業人數則下降58%,並有6家冶煉廠關閉。餘下5家冶煉廠中只有兩家以全產能運作,而只有一家生產關鍵基礎設施和國防航空航天應用所需的高純度鋁,包括高性能裝甲板和航空級鋁製品。

鑒於調查結果,美國商務部確定鋼鐵產品以及鍛造和未鍛造鋁的進口量及進口情況對美國國家安全構成威脅,並建議對這些產品徵收關稅及/或實施配額。任何對進口鋼鐵和鋁徵收的關稅(例如鋼鐵為24%或53%,鋁為7.7%或23.6%)及/或實施的配額,將附加在現有關稅之上(現時對鋼鐵產品實施169項反傾銷和反補貼稅令,對鋁實施兩項反傾銷和反補貼稅令)。不過,報告建議實施一項程序,若美國缺乏足夠的國內產能或出於國家安全考量,商務部可批准美國公司的請求,將特定產品排除在外。豁免請求若獲批准,其餘產品的關稅或配額可能會有改變,以維持整體效果。此外,美國總統可以豁免對特定國家採取任何補救措施。

2018年3月8日,特朗普正式簽署兩份總統公告,對進口鋼鐵和鋁分別徵收25%及10%的附加關稅,適用於2018年3月23日或之後進入美國或從倉庫提取的貨物。由於美國預計重新談判北美自由貿易協定會達成「公平」的協議,因此現時來自加拿大和墨西哥的進口貨物獲豁免徵收附加關稅。與美國國家安全息息相關的其他國家,可以提出請求,以尋找其他方法去解決其出口使美國國家安全受到威脅的問題。如果美國與提出請求的國家達成妥協,美國總統可以修改向該國徵收附加關稅的措施。

在3月18日之前,美國商務部將就一些獲認定在美國沒有供應的產品[1]公布附加關稅豁免程序。由於附加關稅於3月23日生效,有關產品若獲豁免,可能會有追溯期。

公告涵蓋以下產品:

  • 歸類為HTSUS分項7206.10至7216.50、7216.99至7301.10、7302.10、7302.40至7302.90和7304.10至7306.90的鋼鐵製品,包括日後對這些HTSUS分類的任何修訂。
  • 以下鋁製品:(a)未鍛造鋁(項目7601);(b)鋁棒、鋁桿及鋁型材(項目7604);(c)鋁線(項目7605);(d)鋁板、鋁片、鋁帶、鋁箔(平板軋材) (項目7606和7607);(e)鋁管和鋁管配件(項目7608和7609);以及(f)鋁鑄件和鍛件(HTSUS 7616.99.5160和7616.99.5170),包括日後對這些HTSUS分類的任何修訂。

雖然中國往往因美國鋼鐵和鋁業不景而受到指責,但近年來對美國的相關產品出口卻顯著下降,以鋼鐵為例,2011年至2017年以公噸計就下跌30%,原因之一是美國已對中國的鋼鐵和鋁製品實施多項反傾銷和反補貼稅令,其中29項針對鋼鐵,鋁製品則有兩項。2017年,中國僅是美國第11大鋼鐵製品供應國和第四大鋁製品供應國,分別佔美國該等產品總進口的2.2%和9.5%。

據報,歐洲委員會正考慮一些可行並「符合世貿規則的反制措施」,以防美國對從歐洲進口的鋼鐵及/或鋁實施高額關稅或數量限制,而美國業界組織也對該國商務部的建議作出負面反應。例如,美國全國外貿委員會促請美國總統拒絕所提議的措施,而美國國際鋼鐵協會則形容這些建議為「過度和不必要」,並警告會「對美國經濟增長產生重大的負面影響」。

另一相關事態發展是,美國商務部於2018年1月接獲一項申訴,要求加快進行232條款鈾產品調查。申訴指出,鈾產品的「進口量過多」,尤以來自中國、哈薩克、俄羅斯及烏茲別克的鈾產品為然,嚴重打撃美國鈾礦業,威脅美國國家安全。此外,值得一提的是,美國總統2019財政年度預算案指出,由於總統的國家安全策略「要求對美國的國防工業基礎和對國家安全至關重要的相關供應鏈進行系統性評估」,該國工業及安全局預期,將有更多關於國防工業基礎評估的請求和新的232條款調查。

3. 針對中國的行為、政策和做法所進行的301條款調查

「301條款」一詞通常用於涵蓋《1974年貿易法》第301至309條。該工具可以說是美國貿易補救措施中最有力的武器。301條款要求美國貿易代表處積極為美國出口打開外國市場。啟動301條款行動有兩個途徑:(i) 根據第301條(a),任何有重大經濟相關利益的企業、行業協會、工會、工人群體或個人,若受到外國政府的行為、政策或做法影響,可以請求美國貿易代表處調查該政府的措施;以及(ii)根據第301條(b),美國貿易代表處或總統可在徵詢適當的諮詢委員會後自行啟動調查。

2017年8月18日,美國貿易代表處根據《1974年貿易法》第302(b)(1)(A)條,針對中國在技術轉移、知識產權及創新等領域的行為、政策和做法自行啟動「301調查」。雖然調查主要涉及知識產權轉移及相關問題,但若當局最終實施補救措施,差不多肯定會廣及多個範疇,對中國多類產品構成影響。

相關利益者已於2017年9月28日前就調查提交意見,並於10月20日前提交反駁或最終意見。這些意見聚焦在中國一些被指對美國公司構成負面影響的具體行為。若美國當局認為應實施補救措施,並遵從慣常程序進行調查,則會就採取甚麼類型的補救措施尋求第二輪意見。

如果美國貿易代表處就此個案作出肯定性最終裁決[2],所提出的補救措施通常必須在裁決後30天內實施。若受惠於有關行動的美國產業大多數代表要求延遲實施,或者美國貿易代表處確定就所針對的行為、政策或做法正取得實質性進展,或延遲實施對爭取美國的權益或令人滿意的解決方案是必要的或可取的,有關措施可延遲最多180天實施。

在301條款下所採取的補救措施,性質相當廣泛,並不限於該行動所針對的特定行業,卻通常包括其他相關行業,作為向目標行業施壓的手段。例如,在美國與歐盟的牛肉激素爭端中,歐盟限制含有某些激素的牛肉進口,美國則針對此舉採取補救措施,對朱古力、水、番茄、某些芝士和類似產品徵收報復性關稅。事實上,補救措施的目標往往是美國製造商所針對行業中非直接相關的產品。

在301條款下可採取的特定報復行動類型包括:(i)暫停或撤銷貿易協定優惠;(ii)徵收關稅或實施其他進口限制;(iii)對服務徵費或實施限制;以及(iv)與有關國家達成協議,以撤銷不可接受的做法或向美國提供補償性利益。美國貿易代表處有權對任何貨物或經濟領域採取行動,不論該等貨物或經濟領域是否涉及被針對的行為、政策或做法。該處必須優先考慮徵收關稅而非其他進口限制;若實施進口限制,則須考慮以漸進方式徵收相當的關稅以代替進口限制。

鑒於最近美國對洗衣機和太陽能產品實施保障措施,並對鋼鐵和鋁採取強烈行動,該國就此個案採取補救措施的可能性越來越大。然而,中國政府誓言「必將採取所有適當措施」來捍衛中方和中國公司在目前301條款調查中的權益,而任何最終採取的補救措施幾乎肯定會引起北京的強烈反應。

美國外國投資委員會改革

過去一年,美國外國投資委員會經常在新聞出現,最近一次是因為該委員會叫停了阿里巴巴集團一家附屬公司對美國一家金融服務公司的收購行動。美國外國投資委員會是一個跨部門委員會,由財政部派員出任主席,負責對可能導致外國控制一家美國企業的合併收購活動進行國家安全審查。要求改革該委員會的行動似在升溫,美國眾議院金融服務小組委員會主席、肯塔基州共和黨眾議員Andy Barr聲稱,會在2018年8月之前向總統提交美國外國投資委員會改革法案,而參議院多數派黨鞭、德州共和黨參議員John Cornyn正推動兩黨立法,制訂《外國投資風險審查現代化法案》。

美國外國投資委員會的審查和批准程序於10年前進行最近一次更新,而上述的《外國投資風險審查現代化法案》擬通過以下途徑把其現代化:擴大委員會管轄權,以覆蓋某些合資企業和少數股權投資:更新「關鍵技術」的定義,以包括新興技術;允許外國投資者就若干類交易向委員會提交「精簡文件」;在委員會進行分析時增加新的國家安全因素;以及授權委員會豁免某些受管轄的交易。

根據上述擬議法例,美國政府今後決定阻止對內或對外直接投資時,可能毋須像現時那樣須承擔舉證責任。對於美國政府和許多國會議員來說,雖然處理美國關鍵技術轉移到中國和其他敵對國家是優先事項,不過改革美國外國投資委員會是一個複雜問題,無論是《外國投資風險審查現代化法案》或其修訂版,目前尚未能確定有關法例會否在今年內通過。

其他相關貿易問題

在今年特朗普政府的首要工作之中,進一步加強美國的貿易執法力度依然會佔重要地位。2017年11月28日,美國政府運用一項鮮有援引的法定權力,加大執行美國貿易補救法例的力度,自行啟動對中國鋁合金板材的反傾銷和反補貼調查。反傾銷/反補貼調查通常根據受影響行業的請求而啟動,不過美國商務部如果認為需要正式調查,也可自行啟動。今年,其他產品可能成為自行啟動調查的目標。

美國國會也有意擴大運用反傾銷/反補貼行動。2018年2月14日,北卡羅來納州共和黨參議員Richard Burr和密歇根州民主黨參議員Gary Peters聯合提出法案,要求美國商務部成立特別工作小組,協助中小企業對抗不公平貿易行為。該工作小組將負責找出和調查不公平貿易行為,並可建議自行啟動反傾銷/反補貼調查。

與此同時,美國海關及邊境保護局正考慮一些方案,以確保進口貨物的反傾銷/反補貼稅可妥善徵收。去年,總統特朗普發出行政命令,指示聯邦機構加強反傾銷/反補貼稅的徵收工作,而2016年8月的《政府問責報告》透露,過去15年,美國在這方面少收23億美元。海關及邊境保護局根據《貿易便利化和貿易執法法》賦予的權力,可按風險調整保函金額。該局現正討論追加反傾銷/反補貼保函金額的概念。這些討論將作為試點計劃的基礎,以測試當前正在開發的統計風險模型的效果。根據試點計劃所獲的經驗,該局將致力達成一個最終目標,以統計上合理有效的分析作為基礎,更準確地評定保函金額。

毫無疑問,進一步加強貿易執法力度也是特朗普提出的2019財政年度預算案的一大重點。特朗普要求撥款4.4億美元予國際貿易局,以加強貿易執法和促進守法等工作,包括成立新團隊,專責執行及管理232條款調查個案,以及投放360萬美元用於自行啟動的反傾銷及反補貼調查個案。國際貿易局的執法及合規處將獲撥款逾9,000萬美元,以擴大及提升職能,如調查貿易違規個案,以及支持在外國遇到關稅和非關稅壁壘的美國公司。

此外,美國工業及安全局的預算由1.117億美元增加至1.206億美元,並新增17個負責出口管理的職位,以處理越來越繁重的外國投資審查工作,以及調查進口貨對美國國家安全的影響。具體而言,在17個新增職位中,有4個是專責處理與外國投資委員會相關的工作。餘下13個新增職位將專責處理與232條款調查個案相關的工作。

 


 

[1] 在接獲申請並諮詢其他政府機構後,若確定在美國生產的特定鋼鐵或鋁製品達不到充足和合理供應的數量,或品質不能令人滿意,美國商務部部長可以在《聯邦紀事》刊登公告,修改有關產品的關稅待遇。

[2] 美國貿易代表處須於2018年8月前正式作出裁決。

資料提供 圖片:陳永健
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