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美國中期選舉年中美貿易關係發展趨勢:調查與爭端

美國與多個重要貿易夥伴的關係日趨緊張,除了多年來不時與中國發生貿易爭端外,最近與加拿大、墨西哥及歐盟等傳統盟友的矛盾也不斷升溫。特朗普政府經常採用挑釁性策略,言辭咄咄逼人,不但就進口洗衣機和太陽能設備開徵懲罰性關稅,更對外國製造的鋼鐵和鋁製品採取類似措施,如此種種富有保護主義色彩的行動已引起國際關注。

最近,美國所作的一連串舉措也令人擔心。該國正設法把自身的經濟問題轉嫁其他國家,當中最受注目的包括新近落實的大型稅制改革,以及美國外國投資委員會的職能擴大,令其可加緊審查一切可能導致美國企業控制權落入外國公司手中的合併、收購或接管活動。

貿易逆差激增

美國政府官員、說客及商家似乎都認為,2018年中美貿易關係將起伏不定,風波頻生。對於任何令美國貿易逆差急增的國家來說,在選舉年美國與其關係向來會較為緊張,今年的情況更為顯著,原因是這次中期選舉意義深遠,除影響特朗普能否繼續坐穩總統之位外,也牽涉美國今後多年的貿易格局。

美國自1970年起一直錄得服務貿易盈餘,但整體貿易收支卻從1975年起從未擺脫嚴重逆差。最令美國困擾的是,該國商品貿易差額持續上升,2017年更攀升至歷來第四高的8,100億美元。中國內地是美國最大的債權國,兩國的貿易差額也動輒成為政治議題。2017年,美國對中國的貿易逆差達3,752億美元,而中國在美國整體商品貿易差額的佔比也由2007年的32%上升至46%。

圖:美國商品貿易逆差 (10億美元)
圖:美國商品貿易逆差 (10億美元)

美國經濟增長未見放緩,2018年將繼續表現強勁,同時也會令進口帶動的貿易逆差問題惡化。穩健的商業投資難免會推動進口上升,而2018年1月生效的15,000億美元減稅計劃也將令問題更加嚴重。

現時,特朗普的貿易方針注重政策執行及締造公平競爭環境。當局積極尋求新途徑減少貿易逆差,同時爭取更大的對等市場准入待遇。特朗普於2017年3月31日發出行政指令,指示聯邦機關檢討美國與各國的貿易逆差。調查結果認為,這些貿易逆差的成因是「美國未能從多項國際貿易協定或加入世界貿易組織獲得所有預期可得的裨益」。

中國首當其衝

與上述貿易方針互相呼應的是美國的新國家安全策略,透過建立自由、公平及對等的貿易關係,推動美國繁榮發展。這套策略的支持者視中國內地及俄羅斯為美國利益的最大障礙,並認為中俄正試圖損害美國經濟,影響國家安全。他們認為以上問題並非短期趨勢或暫時性問題,美國應檢討現有政策,不應假設只要與競爭對手接觸交往、讓他們加入世貿等國際機構和融入全球商貿世界,就能使他們成為可靠友善的夥伴。

白宮於2018年1月發表的聲明指,特朗普向中國國家主席習近平表示,美中之間的貿易逆差不能持續下去,進一步反映縮減逆差在特朗普經貿政策中的重要地位。另外,特朗普最近又宣稱將於未來數月公布開徵「對等稅」的計劃。「對等稅」針對向美國出口徵收較高關稅的國家,簡單來說就是根據這些國家對美國產品實施的稅率,向他們的進口徵收同等關稅。

特朗普指,「對等稅」將導致兩種結果,一是美國得以向受影響國家收取他們向美國徵收的同等關稅,二是該些國家撤銷與美國有關的關稅。不過,無論結果如何,若美國在未經妥善檢討或無合理原因下,堅持單方面向個別國家徵收關稅,便會被視為違反入世承諾。有關政策不免會受到挑戰,受影響國家也勢必採取報復措施。

特朗普政府上台之初,中美政府多次互釋善意,包括推出經濟合作百日計劃,以及美國財政部決定不會正式認定中國為貨幣操縱國。不過,隨著兩國的蜜月期過去,爭拗已逐漸增加。

中美關係恐會變差

美國貿易代表處近期發表有關中國履行入世承諾的報告,認為美國應採取一切必要措施,遏制中國採取的國家主導、重商主義的有害政策和做法,即使這些行為並不完全屬於世貿管轄的範疇。有指美國政府是藉此發出清晰訊息,表明有意在世貿爭端解決機制以外採取行動。代表處又指,中國已利用其世貿成員資格成為國際貿易主導者之一,美國當初支持中國入世是一個錯誤決定。言論一出,隨即惹來多名中方官員抨擊。

一般而言,因特朗普政府實施的限制而蒙受不利影響的國家,勢必採取若干行動作為回應。部分國家或會訴諸既有的世貿磋商渠道,一些則會針對美國多類產品策劃報復措施。後者旨在對美國的重要行業造成嚴重傷害,尤其是一些政治上較為敏感的產業,受影響的業者往往會積極游說美國政府採取強硬的反保護主義措施。

未來數月,美國料將對中國實施多項常規貿易補救措施。先前,美國展開多宗201條款及232條款調查,檢視進口數量增加對當地公司的潛在威脅,以及與廉價進口鋼材有關的潛在國家安全問題。

事實上,特朗普早前公布分別對進口鋼鐵和鋁徵收25%及10%關稅,已觸動各國神經。美國最大鋼鐵來源國加拿大批評關稅完全無法接受,而韓國、墨西哥、歐盟和中國也有類似回應,並表明考慮徵收報復性關稅。特朗普的決定也未能取得國內各界一致支持。美國多家建築公司及汽車製造商均警告,鋼鐵成本上升將導致裁員。

雖然關稅建議觸怒了美國一眾製造商及貿易夥伴,但特朗普仍於3月8日簽署兩份總統公告,讓關稅措施最快於2018年3月23日正式生效。美國正與加拿大和墨西哥重新談判《北美自由貿易協定》,並預期三方可達成「公平」協議,因此來自加墨兩國的進口產品現時可獲豁免徵收上述關稅。另外,其他國家也可個別向美國提出請求,以修改關稅措施。

美國商務部將於3月18日前公布產品申請豁免徵收附加關稅的程序,當局將根據相關產品在美國本土的供應狀況,裁定是否接納申請[1]。由於新關稅措施於3月23日起生效,因此若申請成功,這些豁免預料將具追溯力。不過,關稅生效期的長短目前仍有待公布。特朗普先前曾向鋼鐵和鋁公司的高層人員保證,指他們將可獲得長期保護,又表示有可能實施進一步措施,包括開徵「對等稅」,針對向美國商品徵收較高關稅的國家,向他們的進口徵收同等關稅。

現時,美國也正根據《1974年貿易法》第301條,調查中國有否在與美國有關的技術轉移及知識產權事宜上作出無理行為,結果有待公布。若調查認定指控屬實,理論上美國便可實施多項懲罰性措施,屆時將無可避免觸發新一輪報復行動。

此外,雖然在選舉年,美國政府一般不會在立法方面有太大舉措,但今年美國外國投資委員會的改革建議預料會是例外。該委員會由美國財政部部長出任主席。改革建議很大機會將擴大「國家安全」的實際定義,若成事實,日後很多可能導致美國企業控制權落入外國公司手中的合併收購及接管方案,將更難取得官方批准。

 


[1] 在接獲申請並諮詢其他政府機構後,若確定在美國生產的特定鋼鐵或鋁製品達不到充足和合理供應的數量,或品質不能令人滿意,美國商務部部長可以在《聯邦紀事》刊登公告,修改有關產品的關稅待遇。

 

資料提供 圖片:陳永健
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