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美國國會選舉後的中美貿易關係

2014年11月美國中期選舉明確改變了華盛頓的權力平衡,至少於2016年底前,共和黨仍可全面控制國會。由於共和黨一般被視為親商,因此中美貿易關係預料在近期不會出現重大轉變。美國會繼續尋求與中國建立務實合作關係,以加快實現其貿易目標,同時通過雙邊渠道,解決與中國的經貿問題。不過,貿易執法仍是美國貿易政策的重點,預料今年將針對中國產品採取進一步的貿易補救行動。

美國國會由共和黨控制


美國共和黨在2014年11月中期選舉中取得佳績,至少於2016年底前仍可控制美國國會兩院。中期選舉結果預料可為推動貿易自由化創造良好環境。一般而言,共和黨人都支持商業和貿易利益。國際貿易似乎漸為温和民主黨人和共和黨人能夠找到共通立場的一個領域。

美國總統奧巴馬最近談及貿易問題時表示,他準備與共和黨合作,爭取就貿易促進授權(TPA)達成協議。TPA授權總統進行國際協定談判,國會可以批准或不批准,但不能修改。這樣奧巴馬就可完成跨太平洋夥伴關係(TPP)及跨大西洋貿易和投資夥伴關係(TTIP)等談判。盡管奧巴馬與共和黨議員的關係仍然脆弱,但在貿易問題上仍有可能合作。

總體而言,預料奧巴馬將繼續尋求與中國建立務實合作關係,以加快實現美國一系列貿易目標,包括美國產品的市場准入、加強保護美國的知識產權,以及一些氣候變化相關問題,如溫室氣體排放和能源效益。

繼續經濟對話

奧巴馬政府預計將繼續通過雙邊經濟對話,如中美商貿聯委會(JCCT)和中美戰略與經濟對話(S&ED),與中國友好地解決貿易及經濟糾紛。美國商務部指出,2014年12月於芝加哥舉行的中美商貿聯委會會議上,雙方在農產品市場准入、知識產權保護、創新技術政策及競爭執法等方面取得「重大進展」。

這次會議另一主要成果是中國承諾批准進口美國的生物技術新品種大豆和玉米。中國還同意就擴大使用農業創新技術所帶來的好處與美國開展定期對話。此外,雙方亦達成協議,同意為使用「帕爾瑪」(parmesan)或「菲達」(feta)芝士(奶酪)等商標或通用名稱的產品加強知識產權保護。中國進一步強調,其他國家擁有或開發的知識產權,將與國內擁有或開發的知識產權一體對待。

在中美商貿聯委會以及戰略與經濟對話等機制下進行的雙邊洽商,預料今年將有一定的進展。可能討論的問題包括投資限制、知識產權執法、技術本土化、自主創新、生物技術產品審批、出口限制、戰略性新興產業、國有企業、政府補貼、行政許可、政府採購、稅務、標準制訂、法律服務、金融服務、電訊服務、快遞服務和透明度、一般經濟和貨幣事宜。

貿易執法持續

美國國會和奧巴馬政府都認為,強而有力的貿易補救機制是美國貿易政策的重要一環,可使美國本土製造商在較公平的情況下,與獲得非法補貼及以低於合理價格出售的外國產品競爭。因此,貿易執法毫無疑問仍然是美國政府貿易政策的一大重點。此外,今年美國料將針對中國產品,向世界貿易組織提出更多爭端解決案件,以及實施多項反傾銷和反補貼行動。

2014年12月,美國貿易代表處向國會提交關於中國遵守世貿規條情況的報告,指出「當對話不能解決美國關注的問題時,美國將繼續要求中國履行責任遵守世貿規條,包括運用世貿的爭端解決機制。」最近,美國就向世貿提出申訴,指中國對多個行業的企業提供出口補貼;事實上,奧巴馬政府一直相當積極運用世貿爭端解決機制來處理涉及中國的問題。自中國於2001年加入世貿後,美國向世貿提出16宗針對中國的申訴,其中9宗就是由奧巴馬政府提出。

表:美國針對中國的世貿申訴案件
表:美國針對中國的世貿申訴案件


預料今年美國仍將頻繁運用貿易補救措施及實施更多反傾銷和反補貼稅行動以針對中國產品。2014年,美國對中國產品啟動6項新的反傾銷調查和同等數量的反補貼程序,而2013年的反傾銷調查和反補貼程序則各有7項。2012年反傾銷調查和反補貼程序分別有3項及兩項,2011年有5項及4項,而2010年則各有兩項。2009年開展的反傾銷調查和反補貼程序分別有12項及10項,而2008年有10項及5項。

美國對各供應國實施的反傾銷及反補貼稅令中,針對中國產品者為數最多。於2015年1月,分別有95項反傾銷令及27項反補貼稅令仍然生效。過去兩年,這些數字一直保持相對穩定,而一些措施則已撤銷。雖然現行措施在期滿覆核時通常會續期,不過美國確實於2014年9月撤銷了對後拖式草地維護設備及其部件的反補貼稅令,並在2014年6月撤銷對羥基亞乙基二膦酸的反傾銷稅令,這是因為沒有國內當事人參與這些法令的期滿覆核。此外,根據美國國際貿易法院頒發的重審令,鑽桿和鑽鋌的反傾銷和反補貼令亦在最近撤銷。

預料美國生產商會繼續針對一系列來自中國內地、香港及其他供應地的進口產品提出「337條款」調查。大部分「337條款」案件涉及侵犯版權、專利或註冊商標的指控,不過近年提出的案件絕大多數都涉及專利侵權指控。現時生效的排除令有60%涉及集成電路、電腦部件、電子消費品和化學成份等侵犯美國專利的產品。

貨幣爭議不斷

許多美國國會議員仍然關注人民幣匯率被指偏低的問題,而自2014年1月以來,人民幣兌美元已貶值超過3%。但是,由於目前共和黨控制參眾兩院,因此美國國會就此採取強硬行動的可能性已見減少。共和黨和民主黨領袖呼籲奧巴馬政府採取積極行動,處理中國對美國貿易及投資所設的障礙,並鼓勵中國持續採措行動調整經濟。總的來說,美國國會議員認為,中國應盡快讓人民幣匯率水平由市場力量決定,並加快金融業和中國經濟其他領域的改革。不過,在今年內不大可能啟動立法行動,以解決人民幣被指偏低的問題。

圖:人民幣兌美元匯價走勢
圖:人民幣兌美元匯價走勢

一如所料,美國財政部向國會提交的外國匯率政策半年報告中,再次拒絕將中國列為匯率操控國。該份報告在2014年10月發表,審核了10個經濟體的匯率政策,他們共佔美國外貿的71%。報告指出,人民幣在2014年7月及8月逐步升值,加上明顯干預程度較低,顯示「按照戰略與經濟對話的承諾,中國當局多少再度願意讓本國貨幣轉強,並減少干預。」

總體而言,美國財政部承認,中國在這方面已有重大進展。盡管如此,他們仍認為中國的匯率調整還未完成,人民幣並未達到均衡水平。對美國財政部官員來說,人民幣匯率持續偏離正軌的一個明顯跡象,是中國繼續產生龐大的經常賬盈餘,並吸納大量外商直接投資淨流入。中國的經常賬盈餘(加上外商直接投資流入)佔國內生產總值約4%。此外,中國生產力繼續快速增長。這種情況表明,人民幣必須持續升值,以防止匯率進一步被低估。

因此,美國財政部建議,若市場壓力推動人民幣匯率達到匯率區間的邊緣,中國應避免干預匯率區間及調整基準利率。美國財政部認為,中國也應以近期明顯減少外匯干預為基礎,持久遏制在外匯市場的活動。最後,該部指出,中國應與大多數G-20國家一樣,定期披露干預外匯市場的情況,以加強其貨幣政策框架的威信,並提高匯率和金融市場的透明度。

積極參與雙邊及複邊談判

在2015年,由共和黨控制的美國國會料將推動該國積極參與一些重要的雙邊和複邊貿易談判。對美國政府而言,最緊迫的工作也許是完成跨太平洋夥伴關係談判,此項舉措被視為奧巴馬推動美國重返亞洲的重大努力。跨太平洋夥伴關係基本上是一項區域貿易協定建議,目前參與談判的地區包括澳洲、文萊、加拿大、智利、日本、馬來西亞、墨西哥、新西蘭、秘魯、新加坡、美國和越南,但不包括中國內地和香港。跨太平洋夥伴關係談判正處於最後階段,各國領導人須就敏感問題作出艱難的政治決定,以便在2015年上半年完成談判。

雙邊關係方面,奧巴馬政府力圖推進與歐盟的跨大西洋貿易和投資夥伴關係談判,目標是在今年內完成,但是由於協定的內容複雜,涉及範圍甚廣,加上歐盟一方在政治和社會方面特別敏感,估計洽商可能拖到2016年。

與此同時,美國將繼續推進與中國的雙邊投資協定談判。2013年7月,中國在戰略與經濟對話會議上承諾,將洽商制訂一份高標準的雙邊投資協定,堅持開放、非歧視性和透明度等原則;以及在市場准入等各個投資階段提供國民待遇;並採取「負面清單」模式以規定例外情況(即除了明確禁止的領域外所有投資均獲批准)。自此之後,談判加快。於2014年戰略與經濟對話會議上,中國以上述承諾為基礎,同意在2015年初提供首份負面清單。

複邊方面,主要舉措包括正在進行的世貿《資訊科技協議》更新談判,以及開放環保產品和服務等談判。2014年11月,奧巴馬政府宣布與中國達成協議,表面上同意進行更新《資訊科技協議》的談判,並使其向前推進。但是,中國仍然拒絕韓國和其他國家的要求,不願承諾降低某些新增電子產品的關稅。

《資訊科技協議》擴大範圍後,可受惠於關稅削減的產品包括新一代半導體、磁力共振成像設備、電腦斷層掃描儀、全球定位系統裝置、用作下載軟件及遊戲的印刷品/卡、打印機墨盒、靜止式變流器及電感器、揚聲器、固態硬碟等軟件儲存媒體,以及電視遊戲機。擴大後的《資訊科技協議》也將撤銷一系列新增科技產品的進口關稅,如高科技醫療設備、攝錄機和各種高科技資訊科技檢測儀器。

2014年7月,澳洲、加拿大、中國內地、哥斯達黎加、歐盟、香港、日本、新西蘭、挪威、新加坡、韓國、瑞士、台灣和美國的代表也展開複邊談判,以開放環保產品貿易。談判將以一份包括54項環保產品的清單為基礎,亞太經合組織領導人已同意在2015年底前將這些產品的關稅降至5%或以下,並會探討增加一系列產品。

亞太經合組織的清單包括供多種環境方案使用的廣泛環保技術,其中包括再生和潔淨能源發電(如太陽能板,以及氣體和風力渦輪機);廢水處理(如過濾器和紫外線消毒設備);空氣污染管制(如除煤煙機和催化轉換器);固體和危險廢物處理(如廢物焚化爐、粉碎及分選機);環境監測和評估(如空氣和水質監測)。談判各方希望在2015年4月前制訂完整的產品清單。

最後,《服務貿易協定》談判已於2013年展開,這項內容完備周詳的協定旨在促進公平開放的服務貿易,涉及從電訊及科技到分銷及配送等所有服務領域。截至2015年1月,有23個經濟體參加《服務貿易協定》談判,在總值達44萬億美元的全球服務市場中共佔75%份額。這些經濟體是澳洲、加拿大、智利、哥倫比亞、哥斯達黎加、歐盟、香港、冰島、以色列、日本、韓國、列支敦士登、墨西哥、新西蘭、挪威、巴基斯坦、巴拿馬、巴拉圭、秘魯、瑞士、台灣、土耳其和美國。最近,烏拉圭也應邀參加洽商。中國已申請加入《服務貿易協定》談判,雖然獲得歐盟的支持,但美國尚未同意。

展望未來

共和黨將控制美國國會兩院,至少直到2016年底。不過,在明年11月美國總統選舉前,典型攻擊中國的言論將層出不窮,中美貿易關係可能出現一些變化。普遍預期,直到那個時候,華府將繼續與中國進行雙邊合作,以解決尚未處理的經濟和貿易問題,並推動美國對中國的出口持續增長。有鑒於此,美方將借助中美商貿聯委會和中美戰略與經濟對話等已建立的對話機制,以求取得一定的進展。

無論如何,美國將積極進行貿易執法工作,而相當數量的執法程序將在未來數月完成,因此預料今年針對中國產品的反傾銷及反補貼稅令可能會增加。如果尚未處理的問題無法通過談判解決,奧巴馬政府將繼續運用世貿爭端解決機制,例如最近就針對中國向若干工業行業提供出口補貼而提出申訴。人民幣匯率被指偏低依然受到關注。不過,由於共和黨控制眾議院和參議院,美國國會對匯率問題採取強硬行動的可能性較低。

與此同時,預料美國將進一步增強在亞洲的影響力,並致力達成沒有中國參與的跨太平洋夥伴關係協議,藉此在區內抗衡中國。同時,奧巴馬政府將繼續與中國就雙邊投資協定進行談判。然而,預料美國國會不會在今年內通過與中國有關並涉及廣泛範圍的法例。無論如何,美國政府將努力推進對中國有直接影響的複邊貿易協定談判,當中包括擴大《資訊科技協議》以進一步開放資訊科技產品貿易,以及開放環保產品貿易的各種舉措。

資料提供 圖片:潘永才
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