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美國立法評估香港自治狀況

美國國會於2019年11月18日當周通過《2019年香港人權與民主法案》(第S. 1838號法案)及《禁止商業出口涵蓋軍用品給香港警方法案》(第S. 2710號法案),規定美國政府(1)每年必須證明香港在中國內地之下是否充分享有自治權,從而根據美國法例繼續給予香港有別於中國內地的待遇以及(2)禁止發出向香港警察及香港輔助警察出口武器的許可證。美國總統已於2019年11月27日簽署法案,令法案正式成為法例。

法例概覽

《2019年香港人權與民主法案》修訂了《1992年美國-香港政策法》,是美國與香港關係(相對於中國內地)的法律基礎。《法案》規定美國國務院每年必須證明香港在中國內地之下是否充分享有自治權,從而根據1997年7月1日前適用於美港關係的美國法例,繼續給予香港有別於中國內地的待遇。

美國國務院的報告必須審視以下事項:(1) 商業協議;(2) 執法合作(包括引渡要求);(3) 制裁執行;(4) 涉及軍民兩用、關鍵或其他敏感技術的出口管制及任何其他協議和交流形式;(5) 美國與香港之間的任何正式條約或協議;(6) 國務院認為相關的其他雙邊合作領域;(7) 香港政府內部包括行政、立法和司法機構對集會、言論、表達和新聞自由等的決策;(8) 全民普選;(9) 司法獨立;(10) 警務及保安工作;(11) 教育;(12) 有關叛國、分裂國家、煽動叛亂或顛覆中國內地政府、或盜竊商業秘密的法律法規;(13) 涉及外國政治組織或機構的法律法規;(14) 涉及政治組織的法律法規;以及(15)《世界人權宣言》和《公民權利和政治權利國際公約》所列舉的其他權利。

報告必須:

1. 評估當中國內地政府違反香港《基本法》或《中英聯合聲明》的承諾時,對香港在以上各方面自治權的損害程度;

2. 評估當香港自治權受損或香港政府未能根據上述類別的國際協定履行對美國的責任時,對美國與香港在各方面合作的具體影響;以及

3. 當香港自治權受損或未能根據國際協定履行對美國的責任時,美國政府採取的具體行動清單。

國務院在證明香港的自治權時,必須考慮《中英聯合聲明》中與香港有關的條款、義務及期望。如果國務院(1)裁定撤銷年度證明程序符合美國的國家安全利益,以及(2)已充分知會國會相關的委員會,當局有權撤銷年度證明程序。

另外,《法案》規定,美國商務部諮詢國務院及財政部之後,必須在法例頒布後起計180天內提交報告,此後自該日起7年內每年提交報告。

國務院的年度報告必須包括以下各項:

1. 評估香港違反美國出口管制及制裁法例的性質及程度;

2. 在可能情況下,識別(i)違反美國出口管制及制裁法例的香港轉口物品;(ii)此類物品的轉口目的地(國家及個人),以及(iii)此類物品的用途;

3. 評估受美國出口法例規管的軍民兩用敏感物品是否經香港轉運以及用作研發大規模監控系統、預測性警務系統或中國內地的社會信用系統;

4. 評估中國內地政府是否通過粵港澳大灣區規劃、以香港作為國家創新科技中心,或其他可能利用香港作為受規管敏感技術進口渠道的計劃,利用香港獨立關稅區地位從香港進口物品到中國內地,違反美國的出口管制法例;

5. 評估香港政府是否充分執行聯合國的制裁措施;

6. 說明經香港轉運或轉口的哪些類別貨品及服務是違反對北韓或伊朗、或其他受制裁國家、政權或個人的制裁措施;以及

7. 評估香港在執行出口管制或制裁方面的不足,是否須財政部、商務部或國務院派遣額外人員到美國駐港澳總領事館。

法例還包括涉及潛在利益的一些額外條款。舉例來說,法例進一步規定,國務院若裁定香港政府建議或頒布的法例,會令美國公民可能被引渡到中國內地或其他沒有保障被告權利的國家,必須自作出有關裁決後30日內,向國會相關委員會報告,並附上相關資料,包括保護在港美國公民和公司的策略,以及關於法例對在香港居住、旅遊或過境的美國公民的潛在風險評估等。

另外,法例授權總統對損害香港基本自由及自治權的外國人實施制裁,並訂立若干制裁通報規定。此外,法例訂明,美國政府不得以政治逮捕、拘留或進行其他不利政府的行動為由,拒絕自2014年起在香港居住,而又符合其他所有條件的申請人的簽證申請。

法例也包括由國會提出的無約束力決議,要求商務部應聯同其他相關聯邦機構,考慮適當調整美國現行對香港的出口管制,防止供應可能會在香港被濫用的人群管理及監控設備。

與此同時,國會也通過《禁止商業出口涵蓋軍用品給香港警方法案》(第S. 2710號法案),規定自法例頒布日起計之後30天,美國總統須禁止就出口「涵蓋軍用品」予香港警察及香港輔助警察簽發出口許可證。

「涵蓋軍用品」是指催淚彈、胡椒噴霧劑、橡膠子彈、海綿彈、布袋彈、胡椒球、水炮、手銬、鐐銬、電槍及泰瑟槍。經總統確認對保障美國國家利益及達致外交政策目標至關重要的軍用品則不受禁令所限。禁令有效期於法例頒布後起計1年之後屆滿。

兩項法例對美國-香港貿易的潛在影響

《2019年香港人權與民主法案》有可能對多方面產生影響,但卻難以準確預測。首先,至關重要的是中國內地與香港政府嚴詞批評法案,認為美國藉此干涉香港及中國內地的內政,會影響中美貿易談判,為懸而未決的貿易協議帶來障礙,並促使美國「大幅提升」中國進口貨的關稅。

美國重新調整對華經濟關係時,可能會利用香港作為貿易談判籌碼,為香港帶來不必要的壓力。而且,貿易戰可能持續升溫,美國或會向所有中國進口貨加徵關稅,並提高一系列產品的進口關稅,將會繼續為香港帶來負面影響。

儘管如此,《2019年香港人權與民主法案》未有向美國對香港的出口貨或美國從香港的進口貨,或美國進出香港的投資施加任何制裁。然而,《法案》列明的通報規定可能導致美國最終於2020年底之後,收緊對香港的出口管制或改變香港的獨立關稅區地位。不過,有關行動應不會在2020年底前進行,原因是美國國務院於2020年11月底前必須提交年度報告,商務部也必須於2020年5月底前就香港遵守美國的出口管制及制裁規定提交報告。

不過,美國政府部門可能即時審查香港的現況,令香港來不及處理或審視本身在轉口管制政策的不足之處。雖然美國認為香港擁有健全制度,能夠有效監察受美國管制的轉口貨品,但美國商務部工業安全局於2017年4月就出口香港或經香港轉口的特定受管制物品制訂新的額外文件規定。美國將會密切關注違規行為或監管制度的不足之處。商務部進行審視時,也會關注華為相關問題,以及香港公司一般會違反的美國出口管制和制裁規定。

《2019年香港人權與民主法案》另一項條款可能會帶來負面影響,就是授權美國總統向損害香港基本自由及自治權的外國人實施制裁。總統有權引用《國際緊急經濟權力法》(International Emergency Economic Powers Act)阻止和禁止上述外國人進行在美國境內、進入美國,或由美國人持有或控制的所有財產和財產權益的交易。該法例授權美國總統引用第203及205條賦予的各種權力,包括限制貨幣交易。

長遠而言,在最極端及最不可能的情況下,若美國把香港等同於中國內地,將會產生巨大影響。美國將會對香港實施更嚴格的出口管制、根據301條款加徵關稅、給予非市場經濟待遇以配合反傾銷和反補貼措施,以及加強審查香港在美國的投資。

不過,法例最重要影響是損害香港的聲譽。中美貿易戰前景未明,法例令事件更加複雜。目前,美國有很多公司在港經營以及利用香港作為經營亞洲業務的平台,法例無疑會削弱他們的信心及利益。

這些不明朗因素當然會危害美國與香港的互惠關係。雖然法例會影響其他國際公司,但有些卻視為機遇,趁來自美國公司的競爭減少,進軍香港及區域市場。

事實上,美國等許多國家在香港都有大量投資。舉例來說,2018年,美國在香港的直接投資總額達825億美元。在貿易方面,香港是美國第十大出口市場,由2008至2018年這10年內都是美國最大的貿易順差來源地。

另一方面,有效期為1年的《禁止商業出口涵蓋軍用品給香港警方法案》屬臨時性質,雖然其影響難以評估,但相信應會較為輕微。舉例來說,美國的官方數據顯示,歸類到協調制度項目9304之下的武器(包括若干涵蓋軍用品),於2018年對香港的出口額僅235,498美元,2019年1至9月則為210,916美元。此外,香港可以從其他地方較容易採購受禁令影響的產品。

資料提供 圖片:陳永健
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