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菲律宾:基建机遇及挑战

东盟多个国家的经济基本因素不断改善,经济得以高速增长,人民收入也节节上升,因此急须升级改造基础设施,以支持长期的经济增长。这种情况对菲律宾来说特别明显。菲律宾是东盟经济增长最快的主要经济体,多年来基础设施一直投资不足。为扭转这个局面,杜特尔特于2016年6月就任总统后就将基建发展列为首要政策承诺。

基建需求与发展重点

首都马尼拉许多地区的交通严重拥挤,仅仅是菲律宾基建投资不足的明显例子之一。在阿基诺政府执政期间,该国基建开支只占国内生产总值(GDP)的2%至3%。由于基础设施日趋老旧,需要持续维修保养,因此这个投资水平不足以升级改造或提升现有设施。换言之,菲律宾的基建质量未能跟上该国日益增长的人民收入和期望。

杜特尔特总统把改善基础设施列作其「杜特尔特经济学」经济策略的首要发展重点,而「大建特建」(Build, Build, Build)计划则是当中的核心。根据其理念,基建项目能提高经济的产能,创造就业机会,增加收入,最终可减少贫困。该国政府的目标是在2017年底前将基建开支提高到相当于GDP的5%,2018年和2019年进一步提高到7%。2017至2022年期间,公共基建开支的目标是达到8万亿至9万亿菲律宾披索(约1,800亿美元)。

交通运输基建优先

菲律宾的经济活动大部分集中在吕宋岛。吕宋是该国群岛中最大及人口最多的岛屿,交通运输基建不仅在中部和南部以外的农村地区显得落后,在城市地区也有所不足。以首都为中心的马尼拉大都会区(Metro Manila),陆海空交通都严重拥挤,而马尼拉虽是世界人口最稠密的城市之一,但地铁系统维修保养欠佳,也未能应付不断增多的人口需求。从马尼拉国际机场乘车到马卡蒂(Makati)市中心需要3至4小时,比从马尼拉飞往中南半岛其它东盟城市还要长。

菲律宾交通运输基建落后,阻碍了公用事业服务和经济发展。因此,「大建特建」计划中大部分优先项目都是交通运输基础设施,其中包括国道、地区机场、港口、货运设施和铁路等。许多项目位于吕宋岛中部和南部,但也顾及南部棉兰老岛(该国最贫穷地区)的需要。下表列出「大建特建」计划的旗舰项目。

表:菲律宾主要基建项目
表:菲律宾主要基建项目

新克拉克市(New Clark City)是另一重点项目,属于综合性城市发展,其愿景是将克拉克经济区进一步发展为一个居民超过100万的新城市。政府计划进一步提升该经济区的产能,同时发展新克拉克市,在市内建设新的交通运输和物流基建项目,包括克拉克国际机场新客运大楼、苏碧至克拉克(Subic-Clark)货运铁路和巴士运输系统。新克拉克市是大型发展项目,预计需要40多年时间才能完成,除发展公路和公共交通系统连通马尼拉大都会外,也会提供公共服务、社区设施、商业和住宅用地。

宏伟规划须扩大资金来源

菲律宾凭藉强劲的经济增长和发展资金的支持,现时比以往更有能力为基建项目融资。亚洲开发银行和日本国际协力机构已向该国基建发展提供国际开发资金。中国的「一带一路」倡议及亚洲基础设施投资银行(菲律宾也是成员)也将为该国的基建项目开辟新的资金来源。此外,杜特尔特总统正争取与中国进行更密切的经济合作,为中资企业参与菲律宾的基建项目带来大量机会。

虽然菲律宾为公共项目筹集资金的能力有所加强,但杜特尔特总统的基建投资目标非常进取,预料相当数量的资金将通过借贷得来,而财政赤字将会扩大,从GDP的2%上升到3%,对此菲律宾政府也有所准备。

为拓宽基建计划资金来源,菲律宾有必要吸引当地及国际投资者参与。然而,亚洲开发银行指出,菲律宾的资本市场和非银行融资业没有足够的抗逆能力以应对融资风险。因此,该国必须扩大基建融资和投资基金渠道,以实现财务上可行和可持续的项目。

提升基建发展能力

除资金问题外,菲律宾也缺乏足够能力建设和经营可行及可持续的项目。该国政府和业界都需要更佳的基建服务。政府方面,在可行性研究、公共开支管理、组织管理、公共服务管理和财务建模等方面都须获得更多技术协助。无论是由政府还是私营企业建设或管理的基建项目,其效率和可靠性仍然很差。虽然公私营合作模式在东盟不少国家已普遍采用,但对该国来说仍属新鲜事物。

业界方面,项目开发、交易顾问和技术可行性研究等专业服务在当地不易获得。菲律宾建筑工人在技术、组织和动员能力等方面也达不到马来西亚和泰国等东盟国家的标准。由于服务供应缺口很大,该国庞大的基建计划应吸引更多外国公司参与,以便获取所需的技术。

私营部门参与基建项目的制度框架

过去,私营部门甚少参与菲律宾的重点基建项目。菲律宾现任政府认识到私营部门参与融资和经营基础设施的重要性,但在基础设施建设方面私营企业参与仍未普遍,大多数基建项目依然采用传统的采购模式。

尽管如此,现时菲律宾非常重视促进公私营合作模式。该国的公私营合作处(Public Private Partnership Unit)负责优化公私营合作模式的制度框架。现时的程序涉及多个政府部门和机构,至于应由哪个政府部门出任某个基建项目的主要联系人,则没有明确的指引。该处负责起草有关指引,并决定哪个机构与顾问一起发展公私营合作项目。

菲律宾政府虽然有意进一步探索公私营合作模式,但似乎仍倾向于自行建设基础设施,其后让私人公司经营和管理。该国政府热衷于将这一模式应用于机场、铁路和港口等交通运输设施的建设。建设–营运–转让(BOT)则是教育设施、运输和供水基础设施的另一首选模式,其中所建设施和基础设施的所有权最终将交回政府。

外国公司也应留意,他们不能独资拥有菲律宾的基建项目。与基建发展相关的所有行业,本土与外资的股权比例均为6:4。无论如何,外资公司参与基建项目时必须与当地各方和政府机构经常联系,因此本土合作伙伴能发挥至关重要的作用。菲律宾合作伙伴拥有直接人脉商网,而且熟悉当地情况,没有他们的支持,外国企业很难与各个方面打交道。不过,菲律宾的合作机会仍然较多,因为当地公司往往缺乏承接大型及/或复杂基建项目的技术能力,他们愿意与具有专业建筑技术和专长的外国公司合作,以填补这方面的缺口。

香港的商机与风险

香港作为一站式服务平台

由于当地资金和专门知识不足以承担菲律宾雄心勃勃的基建计划,外资参与该国基建项目的空间很大。

为此,香港公司有能力为菲律宾项目业主提供专业及技术服务。香港建筑及基建专业人士在总体规划、交通规划、工程顾问、建筑设计及金融建模等拥有经验丰富,并已在东南亚地区从事这些项目多年。香港公司在营运管理港口、机场和铁路系统方面也有良好业绩,举世闻名,并已将这方面的管理专长输往世界其它地区。在基建项目建设和管理上如何恪守预算方面,港商的实务知识和作业方法也可引入菲律宾。香港可以提供管理、营运和人力资源培训,填补菲律宾在基建发展服务方面的缺口。此外,香港作为亚洲的金融中心,也可以成为菲律宾的融资平台,以获取更多的资金和多币种银团贷款。

2016年以来,杜特尔特总统对中国采取的外交姿态,对深化经济合作有利。预料中资企业会热衷于在菲律宾开展基建项目,而香港是全球最大的离岸人民币中心,内地企业可以借助香港平台寻找商机,并投资海外,尤以东南亚为然。

具制度性风险和挑战的新兴市场

菲律宾像不少发展中国家一样,必须持续进行经济改革及公共行政能力方面的制度建设,因此对项目业主及其外国合作伙伴来说可能是一个具有挑战性的市场。基建项目涉及政府法规和筹集资金,并要与多个机构和部门联系沟通,挑战尤多。

与东盟其它4个大国相比,菲律宾的营商便利度排名最低。与马来西亚和泰国等较成熟的东盟经济体相比,该国的营商环境更具挑战。菲律宾在办理施工许可证、获得信贷和执行合同等方面的排名尤低。这些领域的困难对参与基建项目者肯定带来很大的挑战和风险。

表:2017年东盟五国的营商便利度排名
表:2017年东盟五国的营商便利度排名

基建项目特别是较大型项目可能需要很长时间才能完成,而且风险不少,一方面是由于政策改变所致,另一方面则是官僚作风和程序繁琐作祟。此外,该国政府仍然缺乏公共行政能力,难以妥善发展和管理基建项目。

如前所述,菲律宾的基建项目涉及复杂的程序和多个政府机构及部门,各自负责整个程序的特定部分,没有统筹机构或良好的协调机制。更有甚者,政府在公帑开支方面非常谨慎,不愿意开拓非传统的资金来源。结果往往是项目融资签约前就在国会和工作部门的辩论中受到拖延。

杜特尔特政府承认项目业主在与政府机构和部门联系沟通时困难重重,正采取措施进行改革。杜特尔特总统除打击贪污和改革官僚体制外,也大力推动项目交付,为基建项目业主消除障碍。不过,官僚体制的调整和改进需时。与此同时,由于外资企业在基建项目只限占有少数股权,香港企业不用持有这些项目的重大股权,可减低或避免重大投资风险。港商主要目标是成为当地公司的服务供应商,或者与当地企业合作并专注于提供技术服务。

总结

菲律宾已启动雄心勃勃的基建计划,以推动经济发展。在如此紧迫的时间内开展这样庞大的计划,该国资金有所不足,并缺乏服务专才,因此外资企业大有机会填补资金和服务供应的缺口。但是,香港企业应留意菲律宾营商环境充满挑战。与当地公司合作及/或作为服务供应商,应是外资企业开拓菲律宾市场并降低风险的实际可行途径。

资料提供 图片:李紫欣
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