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菲律賓:基建機遇及挑戰

東盟多個國家的經濟基本因素不斷改善,經濟得以高速增長,人民收入也節節上升,因此急須升級改造基礎設施,以支持長期的經濟增長。這種情況對菲律賓來說特別明顯。菲律賓是東盟經濟增長最快的主要經濟體,多年來基礎設施一直投資不足。為扭轉這個局面,杜特爾特於2016年6月就任總統後就將基建發展列為首要政策承諾。

基建需求與發展重點

首都馬尼拉許多地區的交通嚴重擠塞,僅僅是菲律賓基建投資不足的明顯例子之一。在阿基諾政府執政期間,該國基建開支只佔國內生產總值(GDP)的2%至3%。由於基礎設施日趨老舊,需要持續維修保養,因此這個投資水平不足以升級改造或提升現有設施。換言之,菲律賓的基建質素未能跟上該國日益增長的人民收入和期望。

杜特爾特總統把改善基礎設施列作其「杜特爾特經濟學」經濟策略的首要發展重點,而「大建特建」(Build, Build, Build)計劃則是當中的核心。根據其理念,基建項目能提高經濟的產能,創造就業機會,增加收入,最終可減少貧困。該國政府的目標是在2017年底前將基建開支提高到相當於GDP的5%,2018年和2019年進一步提高到7%。2017至2022年期間,公共基建開支的目標是達到8萬億至9萬億菲律賓披索(約1,800億美元)。

交通運輸基建優先

菲律賓的經濟活動大部分集中在呂宋島。呂宋是該國群島中最大及人口最多的島嶼,交通運輸基建不僅在中部和南部以外的農村地區顯得落後,在城市地區也有所不足。以首都為中心的馬尼拉大都會區(Metro Manila),陸海空交通都嚴重擠塞,而馬尼拉雖是世界人口最稠密的城市之一,但地鐵系統維修保養欠佳,也未能應付不斷增多的人口需求。從馬尼拉國際機場乘車到馬卡蒂(Makati)市中心需要3至4小時,比從馬尼拉飛往中南半島其他東盟城市還要長。

菲律賓交通運輸基建落後,阻礙了公用事業服務和經濟發展。因此,「大建特建」計劃中大部分優先項目都是交通運輸基礎設施,其中包括國道、地區機場、港口、貨運設施和鐵路等。許多項目位於呂宋島中部和南部,但也顧及南部棉蘭老島(該國最貧窮地區)的需要。下表列出「大建特建」計劃的旗艦項目。

表:菲律賓主要基建項目
表:菲律賓主要基建項目

新克拉克市(New Clark City)是另一重點項目,屬於綜合性城市發展,其願景是將克拉克經濟區進一步發展為一個居民超過100萬的新城市。政府計劃進一步提升該經濟區的產能,同時發展新克拉克市,在市內建設新的交通運輸和物流基建項目,包括克拉克國際機場新客運大樓、蘇碧至克拉克(Subic-Clark)貨運鐵路和巴士運輸系統。新克拉克市是大型發展項目,預計需要40多年時間才能完成,除發展公路和公共交通系統連通馬尼拉大都會外,也會提供公共服務、社區設施、商業和住宅用地。

宏偉規劃須擴大資金來源

菲律賓憑藉強勁的經濟增長和發展資金的支持,現時比以往更有能力為基建項目融資。亞洲開發銀行和日本國際協力機構已向該國基建發展提供國際開發資金。中國的「一帶一路」倡議及亞洲基礎設施投資銀行(菲律賓也是成員)也將為該國的基建項目開闢新的資金來源。此外,杜特爾特總統正爭取與中國進行更密切的經濟合作,為中資企業參與菲律賓的基建項目帶來大量機會。

雖然菲律賓為公共項目籌集資金的能力有所加強,但杜特爾特總統的基建投資目標非常進取,預料相當數量的資金將通過借貸得來,而財政赤字將會擴大,從GDP的2%上升到3%,對此菲律賓政府也有所準備。

為拓寬基建計劃資金來源,菲律賓有必要吸引當地及國際投資者參與。然而,亞洲開發銀行指出,菲律賓的資本市場和非銀行融資業沒有足夠的抗逆能力以應對融資風險。因此,該國必須擴大基建融資和投資基金渠道,以實現財務上可行和可持續的項目。

提升基建發展能力

除資金問題外,菲律賓也缺乏足夠能力建設和經營可行及可持續的項目。該國政府和業界都需要更佳的基建服務。政府方面,在可行性研究、公共開支管理、組織管理、公共服務管理和財務建模等方面都須獲得更多技術協助。無論是由政府還是私營企業建設或管理的基建項目,其效率和可靠性仍然很差。雖然公私營合作模式在東盟不少國家已普遍採用,但對該國來說仍屬新鮮事物。

業界方面,項目開發、交易顧問和技術可行性研究等專業服務在當地不易獲得。菲律賓建築工人在技術、組織和動員能力等方面也達不到馬來西亞和泰國等東盟國家的標準。由於服務供應缺口很大,該國龐大的基建計劃應吸引更多外國公司參與,以便獲取所需的技術。

私營部門參與基建項目的制度框架

過去,私營部門甚少參與菲律賓的重點基建項目。菲律賓現任政府認識到私營部門參與融資和經營基礎設施的重要性,但在基礎設施建設方面私營企業參與仍未普遍,大多數基建項目依然採用傳統的採購模式。

儘管如此,現時菲律賓非常重視促進公私營合作模式。該國的公私營合作處(Public Private Partnership Unit)負責優化公私營合作模式的制度框架。現時的程序涉及多個政府部門和機構,至於應由哪個政府部門出任某個基建項目的主要聯繫人,則沒有明確的指引。該處負責起草有關指引,並決定哪個機構與顧問一起發展公私營合作項目。

菲律賓政府雖然有意進一步探索公私營合作模式,但似乎仍傾向於自行建設基礎設施,其後讓私人公司經營和管理。該國政府熱衷於將這一模式應用於機場、鐵路和港口等交通運輸設施的建設。建設–營運–轉讓(BOT)則是教育設施、運輸和供水基礎設施的另一首選模式,其中所建設施和基礎設施的所有權最終將交回政府。

外國公司也應留意,他們不能獨資擁有菲律賓的基建項目。與基建發展相關的所有行業,本土與外資的股權比例均為6:4。無論如何,外資公司參與基建項目時必須與當地各方和政府機構經常聯繫,因此本土合作夥伴能發揮至關重要的作用。菲律賓合作夥伴擁有直接人脈商網,而且熟悉當地情況,沒有他們的支持,外國企業很難與各個方面打交道。不過,菲律賓的合作機會仍然較多,因為當地公司往往缺乏承接大型及/或複雜基建項目的技術能力,他們願意與具有專業建築技術和專長的外國公司合作,以填補這方面的缺口。

香港的商機與風險

香港作為一站式服務平台

由於當地資金和專門知識不足以承擔菲律賓雄心勃勃的基建計劃,外資參與該國基建項目的空間很大。

為此,香港公司有能力為菲律賓項目業主提供專業及技術服務。香港建築及基建專業人士在總體規劃、交通規劃、工程顧問、建築設計及金融建模等擁有經驗豐富,並已在東南亞地區從事這些項目多年。香港公司在營運管理港口、機場和鐵路系統方面也有良好業績,舉世聞名,並已將這方面的管理專長輸往世界其他地區。在基建項目建設和管理上如何恪守預算方面,港商的實務知識和作業方法也可引入菲律賓。香港可以提供管理、營運和人力資源培訓,填補菲律賓在基建發展服務方面的缺口。此外,香港作為亞洲的金融中心,也可以成為菲律賓的融資平台,以獲取更多的資金和多幣種銀團貸款。

2016年以來,杜特爾特總統對中國採取的外交姿態,對深化經濟合作有利。預料中資企業會熱衷於在菲律賓開展基建項目,而香港是全球最大的離岸人民幣中心,內地企業可以借助香港平台尋找商機,並投資海外,尤以東南亞為然。

具制度性風險和挑戰的新興市場

菲律賓像不少發展中國家一樣,必須持續進行經濟改革及公共行政能力方面的制度建設,因此對項目業主及其外國合作夥伴來說可能是一個具有挑戰性的市場。基建項目涉及政府法規和籌集資金,並要與多個機構和部門聯繫溝通,挑戰尤多。

與東盟其他4個大國相比,菲律賓的營商便利度排名最低。與馬來西亞和泰國等較成熟的東盟經濟體相比,該國的營商環境更具挑戰。菲律賓在辦理施工許可證、獲得信貸和執行合同等方面的排名尤低。這些領域的困難對參與基建項目者肯定帶來很大的挑戰和風險。

表:2017年東盟五國的營商便利度排名
表:2017年東盟五國的營商便利度排名

基建項目特別是較大型項目可能需要很長時間才能完成,而且風險不少,一方面是由於政策改變所致,另一方面則是官僚作風和程序繁瑣作祟。此外,該國政府仍然缺乏公共行政能力,難以妥善發展和管理基建項目。

如前所述,菲律賓的基建項目涉及複雜的程序和多個政府機構及部門,各自負責整個程序的特定部分,沒有統籌機構或良好的協調機制。更有甚者,政府在公帑開支方面非常謹慎,不願意開拓非傳統的資金來源。結果往往是項目融資簽約前就在國會和工作部門的辯論中受到拖延。

杜特爾特政府承認項目業主在與政府機構和部門聯繫溝通時困難重重,正採取措施進行改革。杜特爾特總統除打擊貪污和改革官僚體制外,也大力推動項目交付,為基建項目業主消除障礙。不過,官僚體制的調整和改進需時。與此同時,由於外資企業在基建項目只限佔有少數股權,香港企業不用持有這些項目的重大股權,可減低或避免重大投資風險。港商主要目標是成為當地公司的服務供應商,或者與當地企業合作並專注於提供技術服務。

總結

菲律賓已啟動雄心勃勃的基建計劃,以推動經濟發展。在如此緊迫的時間內開展這樣龐大的計劃,該國資金有所不足,並缺乏服務專才,因此外資企業大有機會填補資金和服務供應的缺口。但是,香港企業應留意菲律賓營商環境充滿挑戰。與當地公司合作及/或作為服務供應商,應是外資企業開拓菲律賓市場並降低風險的實際可行途徑。

資料提供 圖片:李紫欣
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