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跨大西洋貿易和投資夥伴關係協定:發展及影響

美國與歐盟正在談判的《跨大西洋貿易和投資夥伴關係協定》(Transatlantic Trade and Investment Partnership,簡稱TTIP),將是全球歷來最大規模的貿易及投資協定。美國和歐盟共佔全球GDP的47%及世界貿易的29%。雖然英國脫歐或會令形勢變得複雜,不過美國及歐盟均表示要堅守目標,在2016年年底達成協議。然而,外界普遍認為這個目標很難如期達到。即使TTIP協定最終達成,短期內其影響應該不大;可是長遠來看,TTIP可以進一步加強跨大西洋的貿易及投資聯繫,為大西洋兩岸兩大經濟體的發展增添動力。

美國和歐盟的經濟增長轉強,在一定程度上會增加對第三國產品的需求。然而,美歐之間的貿易壁壘減少,卻可能導致貿易分流,對其他國家造成影響。這些影響會有多大,將取決於TTIP最終協議非歧視性的開放程度。TTIP也將有助於迄今尚未達成多邊協議的範疇制訂國際貿易規則。

TTIP的背景

TTIP是一項目標遠大、全面及高標準的雙邊貿易及投資協定,目的是為大西洋兩岸的企業、工人和農民創造更多機會。在經濟增長溫和之時,建議中的TTIP協定期望通過取消關稅、消除或削減繁瑣程序,以及撤銷有礙貨物及服務貿易的壁壘,加強跨大西洋的貿易及投資聯繫。現時有超過1,300萬人從事與跨大西洋貿易及投資有關的工作,預料上述發展有助增加就業機會。

美國本身已是歐盟最大的出口市場,也是歐盟最大的外商直接投資來源地,而歐盟則是美國的第二大市場,僅次於加拿大,也是美國最大的外商直接投資來源地。毫無疑問,TTIP對大西洋兩岸乃至全球的經濟增長及投資活動會有很大影響。美國與歐盟共佔全球GDP的47%及世界貿易的29%。相比之下,近期達成的《跨太平洋夥伴關係協定》(TPP),成員包括美國、澳洲、文萊、加拿大、智利、日本、馬來西亞、墨西哥、新西蘭、秘魯、新加坡和越南,共佔全球經濟的37%和世界貿易的26%。

歐盟和美國的談判目標

歐盟談判TTIP的目標,是在取消關稅、消除對貿易不必要的監管障礙,以及完善規則等方面取得平衡及重大改善,並且有效地開放市場。在貨物貿易方面,歐盟希望談判能達成協議,取消雙邊貿易的所有稅項,目標是在協定生效時大幅度降減關稅,並在短時間內逐步取消,最敏感項目的關稅除外。所有對另一方出口貨物徵收的關稅、稅收、徵費,以及對出口實施的數量限制或許可規定,若在協定中沒有列為例外,便要廢除。

在消除不必要的貿易及投資障礙方面,歐盟將致力在貨物及服務的監管上實現高度兼容,包括互認、協調,以及加強監管機構的合作。歐盟明確表示,監管上的互相兼容並不妨礙彼此按照各自認為適當的水平(包括衛生、安全、消費、勞動、環保和文化多元等方面)進行監管。

歐盟亦會致力在衛生及植物檢疫措施、技術法規、標準及合格評定程序、監管一致性、行業事宜、知識產權、貿易與可持續發展、海關及貿易便利化、與能源及原材料有關的貿易、中小企業、資本流動及支付、透明度、投資保障、服務貿易及機構,以及政府採購等領域商議訂立規定。

美國亦希望在TTIP談判中達到大致相同的目標。由於美國與歐盟對貨物徵收的平均關稅水平已相當低(不夠2%,而且雙邊貿易超過一半免關稅),因此以創新方法減少非關稅壁壘對跨大西洋貿易的不利影響,應會成為談判的重點。主要目標包括降低因監管差異而可能對貿易造成不必要障礙的有關成本;繼續達到法定監管目標;以及就共同關注的新全球議題制訂規則及原則,藉此加強以規則為本的貿易體系。

最新發展及前景

TTIP談判在2013年7月啟動。在2013年及2014年初舉行的數輪談判,主要是由美國及歐盟各自闡明對既有議題的立場及希望達成的目標。2014年以來,談判人員一直在商議協定各章節的範圍、結構及細節。具體來說,美國與歐盟均提交了特定章節的文本建議,反映雙方對應如何起草最終協定的看法。最終協定將多達30章,分為三大部分,分別是美國及歐盟公司的市場准入(如貨物貿易、服務貿易及政府採購)、監管合作(包括技術性貿易壁壘、食品安全,以及化學品、化妝品、資訊及通訊科技和紡織品等特定行業),以及全球貿易規則(包括可持續發展、貿易便利化、中小企業、投資、競爭、知識產權等)。

至今雙方已舉行14輪正式談判。在這過程中,美國與歐盟在一系列問題上取得頗大進展,談判有可能按既定目標在今年年底完成。然而,雙方在一些範疇仍有重大分歧,其中包括貨物及服務的市場准入、政府採購、投資保障和地理標誌。談判過程亦非一帆風順,在歐盟內部,來自消費者、環保、勞工及其他民間團體的反對聲音越來越大,他們認為TTIP將削弱甚至瓦解歐盟的保障措施和標準。在美國,隨著總統競選活動升温,針對自由貿易的懷疑情緒亦似乎漸趨強烈。

令問題更複雜的是,雖然美國及歐盟均表示將繼續努力,達到今年年底達成協議的目標,不過英國決定脫歐已令TTIP談判能否早日結束蒙上陰影。由於歐洲委員會仍然代表全部28個歐盟成員國談判,包括英國在內,因此英國決定脫歐應不會即時影響歐盟的談判立場;不過,英國離開歐盟的影響料將逐漸浮現。英國本身大力支持貿易自由化,原本預期該國可在談判過程中發揮推動作用。可是,當英國缺席談判活動,某些歐盟成員國便可能敢於在多個範疇提出較為強硬而美國未必接受的要求,對達成最終協議帶來阻力。

除了英國脫歐過程會對談判帶來不明朗因素外,如果TTIP不包括英國,對美國來說多少會降低這項協定的整體價值,原因在於英國是美國在歐盟最大的出口市場,2015年佔美國對歐盟出口的20%以上,比重很大。總而言之,外界普遍認為,今年年底達成TTIP協議的可能性越來越低。

對美國及歐盟的潛在影響

假如TTIP協定最終達成,由於新規例會循序漸進地實施,因此短期內影響不大,但長期而言其影響將日益顯著。長遠來看,TTIP將進一步加強跨大西洋的貿易及投資聯繫,提振大西洋兩岸的經濟。如TPP一樣,若美國與歐盟加強經濟融合,將有助擴大規模經濟,降低生產成本,增加出口,促進投資及創造就業機會,並加快經濟增長。不少研究已評估TTIP的潛在影響,其中Ecorys為歐委會編寫並在近期發表的中期技術報告草稿《歐盟與美國的跨大西洋貿易和投資夥伴協定的貿易可持續性影響評估》(Trade SIA on the Transatlantic Trade and Investment Partnership (TTIP) between the EU and the USA),是這方面最新及最全面的報告之一。

Ecorys報告預測,在最樂觀的情況下(即全面取消關稅、對大部分貨物及服務取消25%的非關稅壁壘以及對政府採購減少50%的非關稅壁壘),當TTIP全面實施後,歐盟的GDP每年可提高0.5%,美國的GDP每年可提高0.4%。同時,預料歐盟高技術及低技術工人的工資均可上升0.5%,而美國高技術及低技術工人的工資則分別上升0.3%和0.4%。預計歐盟及美國的總出口將分別增加8.2%和11.3%,歐盟對美國的出口將增加27%,美國對歐盟的出口將增加近36%。

對美國及歐盟而言,目前被徵收高關稅及/或受到大量非關稅壁壘影響,而在TTIP下該等關稅和壁壘將會大減的行業,在生產和相關就業上獲益較大。歐盟方面,可望受惠的行業有皮革、紡織品及服裝、汽車、飲料和煙草。美國方面,非鐵金屬、肉類、機械、大米及紡織品屬受惠行業之列。整體來看,預測TTIP對歐盟經濟的正面影響,76%來自減少非關稅壁壘,而24%來自關稅減免。至於對美國經濟的正面影響,多達87%將來自減少非關稅壁壘,而關稅減免則佔13%。

雖然美國與歐盟向對方徵收的平均關稅已經很低,不過一些產品的關稅依然甚高。例如,美國對家具徵收最高達12.8%的關稅,服裝為32%,鞋類更達48%;歐盟則對家具徵收5.6%關稅,服裝12%,鞋類17%。在這情況下,取消關稅無疑有助美國及歐盟的出口商向大西洋彼岸擴展業務。不過,對大多數行業而言,提高監管的一致性應更重要,因為比起關稅,監管差異帶來的障礙對貿易的影響更明顯。因此,通過TTIP加強監管合作,協調參差及重複的技術法規、標準和認證,從而減少繁瑣程序,將有助降低營商成本。

對中國內地及香港的潛在影響

雖然TTIP的用意是減少美國及歐盟之間的關稅和非關稅壁壘,但對第三國仍可能有溫和的間接影響。假如美國和歐盟的經濟增長加快,民眾生活改善,或會對其他國家的產品有更大需求。另一方面,當美國與歐盟之間的貿易障礙減少,或會導致貿易分流,對其他國家造成影響。這些影響會有多大,將取決於TTIP最終協議非歧視性的開放程度。雖然取消關稅只對美國和歐盟有利,不過提高監管的一致性亦能讓局外人受惠。此外,若美國與歐盟的貿易加快擴展,對半製成品的需求將會增加,對第三國也有好處。

顯然,TTIP對中國有一定影響,因為美國和歐盟是中國的兩大市場,2015年分別佔中國出口總額的18%及16%。中國是TTIP的局外人,不會享有該協定的優惠關稅待遇,在美國和歐盟的出口競爭力將有下降的風險。不過,一項對美國及歐盟從中國進口的十大產品類別的簡要分析卻顯示,TTIP對中國出口的影響不會太大。

表:2015年美國從中國進口的十大產品類別
表:2015年美國從中國進口的十大產品類別


2015年,中國佔美國進口總額近22%,是美國最大的供應國,然後是歐盟(19%)、加拿大(13%)、墨西哥(13%)、日本(6%)和韓國(3%)。在美國從中國進口的十大產品類別中,中國佔主導地位的有電動機械及影音設備(HS 85)、家具(HS 94)、玩具(HS 95)、鞋履(HS 64)、針織服裝(HS 61)和非針織服裝(HS 62)。中國面臨歐盟激烈競爭的則有核反應堆、鍋爐及機械(HS 84)和塑膠及其製品(HS 39),而車輛(HS 87)和光學及醫療器械(HS 90)則是歐盟領先。

鑒於TTIP將逐步取消關稅及非關稅壁壘,因此,中國在HS 84及HS 39兩章的出口產品會面臨歐盟更大的競爭,而HS 87及HS 90兩章更甚。至於電動及電子產品業,其關稅已屬低水平,隨著美國與歐盟的技術法規和標準趨向一致,中國對美國的出口亦可受惠。另一方面,雖然中國在家具、鞋類和服裝出口居主導地位,但仍會面臨歐盟的一定挑戰,預計歐盟將因取消現行的高關稅而受惠不少。

表:2015年歐盟從中國進口的十大產品類別
表:2015年歐盟從中國進口的十大產品類別


在大西洋彼岸,去年中國佔歐盟總進口逾20%,依然是歐盟最大供應地,然後是美國(14%)、俄羅斯(8%)、瑞士(6%)、挪威(4%)和土耳其(4%)。在歐盟從中國進口的十大產品類別中,中國在電動機械及影音設備(HS 85)、家具(HS 94)、非針織服裝(HS 62)、針織服裝(HS 61)、玩具(HS 95)和鞋履(HS 64)也是最大供應地。同時,中國在核反應堆、鍋爐及機械(HS 84)和塑膠及其製品(HS 39)則面臨美國很大的挑戰,而光學和醫療器械(HS 90)及有機化學品(HS 29)則遠遠落後於美國。

隨著TTIP逐步取消關稅及非關稅壁壘,中國在出口HS 84及HS 39兩章的產品方面或會面臨來自美國的更大競爭,而HS 90及HS 29兩章更甚。至於電動及電子產品業,其關稅現已較低,中國對歐盟的出口可望從美國與歐盟的監管趨向一致而受益。另一方面,雖然中國在家具、服裝和鞋類佔優,但仍會面臨美國更大的挑戰,預計美國將因現行的高關稅取消而受惠。

香港的生產及採購活動主要是跨境進行,也會受到TTIP對美國和歐盟的監管制度所帶來的改變影響。雖然香港某些出口有望從美國與歐盟的監管趨向一致而獲益,但是其他行業的出口前景則會因跨大西洋關稅的逐步取消而在一定程度上蒙上陰影。事實上,TTIP減免關稅和減少貿易及投資的非關稅壁壘,可能導致外商直接投資加快流入美國和歐盟,而局外人則受損。在這情況下,香港或會受到上述原因導致的貿易及投資分流所影響。但是,另一方面,香港是中國內地及亞洲企業拓展海外業務的首選平台,他們可以利用香港優質的商貿服務開拓美國和歐盟市場的商機,本港服務業亦可因而受惠。

對多邊主義和全球貿易規則的潛在影響


TTIP把傳統的關稅減免與關於監管合作的廣泛承諾配合起來,這種做法前所未有,亦將建立一個以規則為本的雙邊貿易及投資聯合框架,因此對多邊主義和全球貿易規則會有重大影響。TTIP在某些方面與TPP類似,有助於釐定未來數十年的全球貿易規則。當然其影響程度將取決於最終協議的目標有多高,以及美國與歐盟在監管合作和協調上的努力是否有成果,足以產生全球適用的法規及標準。

可以肯定,TTIP加上TPP應有助於在迄今沒有達成多邊協議的範疇制訂國際貿易規則。因此,TTIP提供了一個獨特的試驗場地去填補全球監管體制的空隙,並為多邊貿易及投資建立以規則為本的框架。最後,TTIP與TPP可能有助啟動新一輪的多邊貿易談判,其中非關稅壁壘、監管協調、投資保障和服務貿易等議題將更為重要。

表:比較TTIP、TPP、RCEP及FTAAP(2015年)
表:比較TTIP、TPP、RCEP及FTAAP(2015年)


一些觀察家認為,中國或會因為TTIP和TPP而失去在全球經濟事務中的重要性。這種看法也許是有點過慮,原因是中國已在亞太區建立廣泛的自由貿易協定網絡,並正致力在今年底或明年達成區域全面經濟夥伴關係協定(Regional Comprehensive Economic Partnership,簡稱RCEP)。該協定涵蓋東盟10國,加上澳洲、中國、印度、日本、韓國和新西蘭。不過,中國通常謀求建立以貨物為本、範圍較窄的自由貿易協定,與目標更遠大、涉及範圍更廣的TTIP和TPP相比,似乎略為失色。

TTIP談判對同時進行的RCEP談判似乎沒有負面影響。參與RCEP談判的6個夥伴國已與東盟建立雙邊自由貿易協定,預料新安排將可締造一項現代化及高質素的協議,擴大現有的區域合作框架,鞏固和推動各參與國未來的增長、發展和整合。RCEP參與國的經濟部長認為,這個自由貿易區有可能把該區域轉型為一個整體市場,而該區域目前佔世界GDP的31%和全球貿易的29%。

至於亞太自由貿易區(Free Trade Area of the Asia Pacific,簡稱FTAAP)能否成事,由於美國不大可能支持範圍廣及亞太經合組織(APEC)的自由貿易協定,除非協定是以TPP / TTIP模式而非RCEP模式為基礎,因此FTAAP會否向前推進目前實難預料。預期FTAAP將包括APEC全部21個成員,而APEC目前佔世界GDP的59%和全球貿易的50%。另一方面,TPP / TTIP與RCEP的相互作用及影響仍不清楚。然而,若能按美國及中國均可以接受的標準來整合TPP / TTIP及RCEP,FTAAP還是有希望建立的。

 

資料提供 圖片:潘永才
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