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跨大西洋贸易和投资伙伴关系协定:发展及影响

美国与欧盟正在谈判的《跨大西洋贸易和投资伙伴关系协定》(Transatlantic Trade and Investment Partnership,简称TTIP),将是全球历来最大规模的贸易及投资协定。美国和欧盟共占全球GDP的47%及世界贸易的29%。虽然英国脱欧或会令形势变得复杂,不过美国及欧盟均表示要坚守目标,在2016年年底达成协议。然而,外界普遍认为这个目标很难如期达到。即使TTIP协定最终达成,短期内其影响应该不大;可是长远来看,TTIP可以进一步加强跨大西洋的贸易及投资联系,为大西洋两岸两大经济体的发展增添动力。

美国和欧盟的经济增长转强,在一定程度上会增加对第三国产品的需求。然而,美欧之间的贸易壁垒减少,却可能导致贸易分流,对其他国家造成影响。这些影响会有多大,将取决于TTIP最终协议非歧视性的开放程度。TTIP也将有助于迄今尚未达成多边协议的范畴制订国际贸易规则。

TTIP的背景

TTIP是一项目标远大、全面及高标准的双边贸易及投资协定,目的是为大西洋两岸的企业、工人和农民创造更多机会。在经济增长温和之时,建议中的TTIP协定期望通过取消关税、消除或削减繁琐程序,以及撤销有碍货物及服务贸易的壁垒,加强跨大西洋的贸易及投资联系。现时有超过1,300万人从事与跨大西洋贸易及投资有关的工作,预料上述发展有助增加就业机会。

美国本身已是欧盟最大的出口市场,也是欧盟最大的外商直接投资来源地,而欧盟则是美国的第二大市场,仅次于加拿大,也是美国最大的外商直接投资来源地。毫无疑问,TTIP对大西洋两岸乃至全球的经济增长及投资活动会有很大影响。美国与欧盟共占全球GDP的47%及世界贸易的29%。相比之下,近期达成的《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP),成员包括美国、澳洲、文莱、加拿大、智利、日本、马来西亚、墨西哥、新西兰、秘鲁、新加坡和越南,共占全球经济的37%和世界贸易的26%。

欧盟和美国的谈判目标

欧盟谈判TTIP的目标,是在取消关税、消除对贸易不必要的监管障碍,以及完善规则等方面取得平衡及重大改善,并且有效地开放市场。在货物贸易方面,欧盟希望谈判能达成协议,取消双边贸易的所有税项,目标是在协定生效时大幅度降减关税,并在短时间内逐步取消,最敏感项目的关税除外。所有对另一方出口货物征收的关税、税收、征费,以及对出口实施的数量限制或许可规定,若在协定中没有列为例外,便要废除。

在消除不必要的贸易及投资障碍方面,欧盟将致力在货物及服务的监管上实现高度兼容,包括互认、协调,以及加强监管机构的合作。欧盟明确表示,监管上的互相兼容并不妨碍彼此按照各自认为适当的水平(包括卫生、安全、消费、劳动、环保和文化多元等方面)进行监管。

欧盟亦会致力在卫生及植物检疫措施、技术法规、标准及合格评定程序、监管一致性、行业事宜、知识产权、贸易与可持续发展、海关及贸易便利化、与能源及原材料有关的贸易、中小企业、资本流动及支付、透明度、投资保障、服务贸易及机构,以及政府采购等领域商议订立规定。

美国亦希望在TTIP谈判中达到大致相同的目标。由于美国与欧盟对货物征收的平均关税水平已相当低(不够2%,而且双边贸易超过一半免关税),因此以创新方法减少非关税壁垒对跨大西洋贸易的不利影响,应会成为谈判的重点。主要目标包括降低因监管差异而可能对贸易造成不必要障碍的有关成本;继续达到法定监管目标;以及就共同关注的新全球议题制订规则及原则,藉此加强以规则为本的贸易体系。

最新发展及前景

TTIP谈判在2013年7月启动。在2013年及2014年初举行的数轮谈判,主要是由美国及欧盟各自阐明对既有议题的立场及希望达成的目标。2014年以来,谈判人员一直在商议协定各章节的范围、结构及细节。具体来说,美国与欧盟均提交了特定章节的文本建议,反映双方对应如何起草最终协定的看法。最终协定将多达30章,分为三大部分,分别是美国及欧盟公司的市场准入(如货物贸易、服务贸易及政府采购)、监管合作(包括技术性贸易壁垒、食品安全,以及化学品、化妆品、资讯及通讯科技和纺织品等特定行业),以及全球贸易规则(包括可持续发展、贸易便利化、中小企业、投资、竞争、知识产权等)。

至今双方已举行14轮正式谈判。在这过程中,美国与欧盟在一系列问题上取得颇大进展,谈判有可能按既定目标在今年年底完成。然而,双方在一些范畴仍有重大分歧,其中包括货物及服务的市场准入、政府采购、投资保障和地理标志。谈判过程亦非一帆风顺,在欧盟内部,来自消费者、环保、劳工及其他民间团体的反对声音越来越大,他们认为TTIP将削弱甚至瓦解欧盟的保障措施和标准。在美国,随着总统竞选活动升温,针对自由贸易的怀疑情绪亦似乎渐趋强烈。

令问题更复杂的是,虽然美国及欧盟均表示将继续努力,达到今年年底达成协议的目标,不过英国决定脱欧已令TTIP谈判能否早日结束蒙上阴影。由于欧洲委员会仍然代表全部28个欧盟成员国谈判,包括英国在内,因此英国决定脱欧应不会即时影响欧盟的谈判立场;不过,英国离开欧盟的影响料将逐渐浮现。英国本身大力支持贸易自由化,原本预期该国可在谈判过程中发挥推动作用。可是,当英国缺席谈判活动,某些欧盟成员国便可能敢于在多个范畴提出较为强硬而美国未必接受的要求,对达成最终协议带来阻力。

除了英国脱欧过程会对谈判带来不明朗因素外,如果TTIP不包括英国,对美国来说多少会降低这项协定的整体价值,原因在于英国是美国在欧盟最大的出口市场,2015年占美国对欧盟出口的20%以上,比重很大。总而言之,外界普遍认为,今年年底达成TTIP协议的可能性越来越低。

对美国及欧盟的潜在影响

假如TTIP协定最终达成,由于新规例会循序渐进地实施,因此短期内影响不大,但长期而言其影响将日益显着。长远来看,TTIP将进一步加强跨大西洋的贸易及投资联系,提振大西洋两岸的经济。如TPP一样,若美国与欧盟加强经济融合,将有助扩大规模经济,降低生产成本,增加出口,促进投资及创造就业机会,并加快经济增长。不少研究已评估TTIP的潜在影响,其中Ecorys为欧委会编写并在近期发表的中期技术报告草稿《欧盟与美国的跨大西洋贸易和投资伙伴协定的贸易可持续性影响评估》(Trade SIA on the Transatlantic Trade and Investment Partnership (TTIP) between the EU and the USA),是这方面最新及最全面的报告之一。

Ecorys报告预测,在最乐观的情况下(即全面取消关税、对大部分货物及服务取消25%的非关税壁垒以及对政府采购减少50%的非关税壁垒),当TTIP全面实施后,欧盟的GDP每年可提高0.5%,美国的GDP每年可提高0.4%。同时,预料欧盟高技术及低技术工人的工资均可上升0.5%,而美国高技术及低技术工人的工资则分别上升0.3%和0.4%。预计欧盟及美国的总出口将分别增加8.2%和11.3%,欧盟对美国的出口将增加27%,美国对欧盟的出口将增加近36%。

对美国及欧盟而言,目前被征收高关税及/或受到大量非关税壁垒影响,而在TTIP下该等关税和壁垒将会大减的行业,在生产和相关就业上获益较大。欧盟方面,可望受惠的行业有皮革、纺织品及服装、汽车、饮料和烟草。美国方面,非铁金属、肉类、机械、大米及纺织品属受惠行业之列。整体来看,预测TTIP对欧盟经济的正面影响,76%来自减少非关税壁垒,而24%来自关税减免。至于对美国经济的正面影响,多达87%将来自减少非关税壁垒,而关税减免则占13%。

虽然美国与欧盟向对方征收的平均关税已经很低,不过一些产品的关税依然甚高。例如,美国对家具征收最高达12.8%的关税,服装为32%,鞋类更达48%;欧盟则对家具征收5.6%关税,服装12%,鞋类17%。在这情况下,取消关税无疑有助美国及欧盟的出口商向大西洋彼岸扩展业务。不过,对大多数行业而言,提高监管的一致性应更重要,因为比起关税,监管差异带来的障碍对贸易的影响更明显。因此,通过TTIP加强监管合作,协调参差及重复的技术法规、标准和认证,从而减少繁琐程序,将有助降低营商成本。

对中国内地及香港的潜在影响

虽然TTIP的用意是减少美国及欧盟之间的关税和非关税壁垒,但对第三国仍可能有温和的间接影响。假如美国和欧盟的经济增长加快,民众生活改善,或会对其他国家的产品有更大需求。另一方面,当美国与欧盟之间的贸易障碍减少,或会导致贸易分流,对其他国家造成影响。这些影响会有多大,将取决于TTIP最终协议非歧视性的开放程度。虽然取消关税只对美国和欧盟有利,不过提高监管的一致性亦能让局外人受惠。此外,若美国与欧盟的贸易加快扩展,对半制成品的需求将会增加,对第三国也有好处。

显然,TTIP对中国有一定影响,因为美国和欧盟是中国的两大市场,2015年分别占中国出口总额的18%及16%。中国是TTIP的局外人,不会享有该协定的优惠关税待遇,在美国和欧盟的出口竞争力将有下降的风险。不过,一项对美国及欧盟从中国进口的十大产品类别的简要分析却显示,TTIP对中国出口的影响不会太大。

表:2015年美国从中国进口的十大产品类别
表:2015年美国从中国进口的十大产品类别


2015年,中国占美国进口总额近22%,是美国最大的供应国,然后是欧盟(19%)、加拿大(13%)、墨西哥(13%)、日本(6%)和韩国(3%)。在美国从中国进口的十大产品类别中,中国占主导地位的有电动机械及影音设备(HS 85)、家具(HS 94)、玩具(HS 95)、鞋履(HS 64)、针织服装(HS 61)和非针织服装(HS 62)。中国面临欧盟激烈竞争的则有核反应堆、锅炉及机械(HS 84)和塑胶及其制品(HS 39),而车辆(HS 87)和光学及医疗器械(HS 90)则是欧盟领先。

鉴于TTIP将逐步取消关税及非关税壁垒,因此,中国在HS 84及HS 39两章的出口产品会面临欧盟更大的竞争,而HS 87及HS 90两章更甚。至于电动及电子产品业,其关税已属低水平,随着美国与欧盟的技术法规和标准趋向一致,中国对美国的出口亦可受惠。另一方面,虽然中国在家具、鞋类和服装出口居主导地位,但仍会面临欧盟的一定挑战,预计欧盟将因取消现行的高关税而受惠不少。

表:2015年欧盟从中国进口的十大产品类别
表:2015年欧盟从中国进口的十大产品类别


在大西洋彼岸,去年中国占欧盟总进口逾20%,依然是欧盟最大供应地,然后是美国(14%)、俄罗斯(8%)、瑞士(6%)、挪威(4%)和土耳其(4%)。在欧盟从中国进口的十大产品类别中,中国在电动机械及影音设备(HS 85)、家具(HS 94)、非针织服装(HS 62)、针织服装(HS 61)、玩具(HS 95)和鞋履(HS 64)也是最大供应地。同时,中国在核反应堆、锅炉及机械(HS 84)和塑胶及其制品(HS 39)则面临美国很大的挑战,而光学和医疗器械(HS 90)及有机化学品(HS 29)则远远落后于美国。

随着TTIP逐步取消关税及非关税壁垒,中国在出口HS 84及HS 39两章的产品方面或会面临来自美国的更大竞争,而HS 90及HS 29两章更甚。至于电动及电子产品业,其关税现已较低,中国对欧盟的出口可望从美国与欧盟的监管趋向一致而受益。另一方面,虽然中国在家具、服装和鞋类占优,但仍会面临美国更大的挑战,预计美国将因现行的高关税取消而受惠。

香港的生产及采购活动主要是跨境进行,也会受到TTIP对美国和欧盟的监管制度所带来的改变影响。虽然香港某些出口有望从美国与欧盟的监管趋向一致而获益,但是其他行业的出口前景则会因跨大西洋关税的逐步取消而在一定程度上蒙上阴影。事实上,TTIP减免关税和减少贸易及投资的非关税壁垒,可能导致外商直接投资加快流入美国和欧盟,而局外人则受损。在这情况下,香港或会受到上述原因导致的贸易及投资分流所影响。但是,另一方面,香港是中国内地及亚洲企业拓展海外业务的首选平台,他们可以利用香港优质的商贸服务开拓美国和欧盟市场的商机,本港服务业亦可因而受惠。

对多边主义和全球贸易规则的潜在影响


TTIP把传统的关税减免与关于监管合作的广泛承诺配合起来,这种做法前所未有,亦将建立一个以规则为本的双边贸易及投资联合框架,因此对多边主义和全球贸易规则会有重大影响。TTIP在某些方面与TPP类似,有助于厘定未来数十年的全球贸易规则。当然其影响程度将取决于最终协议的目标有多高,以及美国与欧盟在监管合作和协调上的努力是否有成果,足以产生全球适用的法规及标准。

可以肯定,TTIP加上TPP应有助于在迄今没有达成多边协议的范畴制订国际贸易规则。因此,TTIP提供了一个独特的试验场地去填补全球监管体制的空隙,并为多边贸易及投资建立以规则为本的框架。最后,TTIP与TPP可能有助启动新一轮的多边贸易谈判,其中非关税壁垒、监管协调、投资保障和服务贸易等议题将更为重要。

表:比较TTIP、TPP、RCEP及FTAAP(2015年)
表:比较TTIP、TPP、RCEP及FTAAP(2015年)


一些观察家认为,中国或会因为TTIP和TPP而失去在全球经济事务中的重要性。这种看法也许是有点过虑,原因是中国已在亚太区建立广泛的自由贸易协定网络,并正致力在今年底或明年达成区域全面经济伙伴关系协定(Regional Comprehensive Economic Partnership,简称RCEP)。该协定涵盖东盟10国,加上澳洲、中国、印度、日本、韩国和新西兰。不过,中国通常谋求建立以货物为本、范围较窄的自由贸易协定,与目标更远大、涉及范围更广的TTIP和TPP相比,似乎略为失色。

TTIP谈判对同时进行的RCEP谈判似乎没有负面影响。参与RCEP谈判的6个伙伴国已与东盟建立双边自由贸易协定,预料新安排将可缔造一项现代化及高质素的协议,扩大现有的区域合作框架,巩固和推动各参与国未来的增长、发展和整合。RCEP参与国的经济部长认为,这个自由贸易区有可能把该区域转型为一个整体市场,而该区域目前占世界GDP的31%和全球贸易的29%。

至于亚太自由贸易区(Free Trade Area of the Asia Pacific,简称FTAAP)能否成事,由于美国不大可能支持范围广及亚太经合组织(APEC)的自由贸易协定,除非协定是以TPP / TTIP模式而非RCEP模式为基础,因此FTAAP会否向前推进目前实难预料。预期FTAAP将包括APEC全部21个成员,而APEC目前占世界GDP的59%和全球贸易的50%。另一方面,TPP / TTIP与RCEP的相互作用及影响仍不清楚。然而,若能按美国及中国均可以接受的标准来整合TPP / TTIP及RCEP,FTAAP还是有希望建立的。

 

资料提供 图片:潘永才
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