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跨太平洋伙伴关系再探

2015年10月5日,跨太平洋伙伴关系(Trans-Pacific Partnership,简称TPP)的12个成员国,即澳洲、文莱、加拿大、智利、日本、马来西亚、墨西哥、新西兰、秘鲁、新加坡、美国和越南达成一项历史性协定,对几乎所有货物及服务的贸易实行自由化。TPP协定全文共30章,于2015年11月5日公布。随后,该协定于2016年2月4日签署,预计在2018年4月4日或左右生效,不过很有可能会推迟。TPP应可为其成员带来庞大的经济利益,但局外者却可能会处于不利地位。香港的生产及采购活动主要在内地进行,将会因中国产品的出口竞争力转弱而受损,尤以服装和鞋类为然。不过,TPP将带来更多的商业及投资活动,香港作为区域服务枢纽应可从中获益。

货物贸易及相关问题

货物贸易

TPP协定一经生效,各成员国将为范围广泛的原产货物(即真正在TPP成员国生产的货物)提供免关税待遇。这些产品包括协调制度(HS)第84和85章的大部分机械设备和其他产品;第91章的所有钟表及其零件;第94章的大部分家具及装置;第95章的大部分游戏及运动设备;第50至第64章内范围广泛的纺织品、服装和鞋类产品;第71章的绝大部分宝石、半宝石及珠宝首饰;第39章的多种塑料制品;项目4202的大部分旅行用品。

在TPP的主要成员国中,美国将在协定生效时撤销约91%的工业产品关税,其余9%的关税则在15年或更短的时间内逐步撤销。美国将即时撤销范围广泛的服装关税,而敏感服装产品的关税则在第五年、第11年或第13年的1月1日前撤销。日本将在协定生效时撤销75%的工业产品关税,而加拿大及墨西哥则分别在10年及15年内撤销关税。

在 12个TPP成员国中,中国已与8个订立自由贸易协定,应有助减少中国出口竞争力在TPP市场下降的不利影响。预料中国主要在现时没有订立自由贸易协定的4个TPP成员国会面对更激烈的竞争,尤以美国为然。美国目前是中国在TPP各国中最大的市场,2015年占出口总额18%,其次是日本(6%),而墨西哥(1%)及加拿大(1%)则远居其后。因此,值得注意的是,TPP带来的好处是增强其出口导向型成员国的竞争优势,尤其是越南。越南目前与美国没有订立自由贸易协定,日后其货物却可自由进入美国市场。因此,越南在与中国重叠的产品领域将构成威胁。

尽管如此,只要分析一下2015年美国从中国进口的二十大项产品,把目前的最惠国关税待遇与逐步撤销关税的承诺作一比较,即可发现,TPP对这些产品的整体影响应较温和,只不过有几项产品会受较大影响。在这些产品中,有15项已在最惠国的基础上享受免关税待遇,因此,协定一旦实施,从关税待遇角度而言不会受到影响。

表:美国从中国进口的二十大项产品(2015年)
表:美国从中国进口的二十大项产品(2015年)


去年,美国从中国进口并归类在美国协调关税表(HTSUS)8528.72.64的装有录像机或播放设备的彩色平板电视机总值40.65亿美元。在协定生效时,上述原产于TPP缔约方的产品,其3.9%的最惠国关税将即时撤销。然而,有关产品的最大TPP供应国(即墨西哥)已受惠于北美自由贸易协定的免关税待遇,而其他供应国在市场上的份额甚小。

另外,归类在HTSUS 6110.20.20下的棉针织运动衫、套头衫、长袖运动衫和背心,中国是美国最大的供应国,2015年出口总额达28.41亿美元,市场占有率达37%,而越南则占14%,排第二位。棉运动衫16.5%的最惠国关税将即时撤销,而棉套头衫、长袖运动衫及背心的关税,在协定生效时将按基准利率调低35%(即为10.7%),并维持在此水平直到第10年的12月31日。这些货物将从第11年的1月1日起免关税。越南在该分项的贸易主要集中在棉套头衫,其关税会在较长期时间内逐步撤销。

至于归类在HTSUS 6402.99.31下的外底及鞋面用橡胶或塑胶制的其他鞋履,在协定生效时,原产于TPP缔约方的上述产品,其6%的最惠国关税将即时撤销,来自墨西哥的货物除外。目前,中国是该类产品在美国的最大供应国,2015年出口总额达25.1亿美元,市场占有率达83%,而越南则排第二位,占9%,在未来几年大有可能挑战中国的主导地位。

毋庸置疑,在高关税产品方面,如果目前中国是在美国占主导地位的供应国,而越南则是较大或正迎头赶上的供应国,那么TPP对中国的影响将会最大,特别是服装、纺织品和鞋类。总的来说,一旦TPP实施,越南有望增加其在美国纺织品、服装和鞋类市场的占有率,而中国及其他主要供应国则可能受损。

以价值计,目前越南是美国第二大纺织品及服装供应国,2015年占美国进口总额的9%,过去10年其市场占有率一直稳步增长。中国仍然是美国主要的纺织品及服装供应国,2015年占38%,但中国产品的需求却有逐渐下降的趋势。与中国相比,越南是一个产品更廉宜的供应国,原本须缴付甚高美国最惠国关税的产品,如人造纤维大衣及短外衣、长裤、T裇、运动衫、长袖运动衫、套头衫,衬衫和女装衬衫等,付货量应会增加。预料越南亦可在棉服装市场有出色表现,这些产品在美国的最惠国关税将调低,但仍处较高水平。然而,越南受惠的程度会较有限,至少初期是如此,这是由于原产地规则较严格,规定由纱线开始,服装生产活动必须使用TPP国家的纺织材料。(参见原产地规则一节)

在美国鞋类进口市场,越南也居中国之后,2015年占美国进口总额的16%,而中国则占63%。与纺织品及服装一样,美国对越南鞋类的需求正迅速增加,而中国鞋类的销量则在下降。值得注意的是,近40%来自TPP缔约方的进口鞋类在协定生效时立即享受免关税待遇,其中大部分从越南进口。余下60%以上的贸易,其关税将在5年、7年或12年内逐步撤销。

电子产品方面,中国是美国最大的供应国,2015年市场占有率达46%,其次是墨西哥,占19%。在北美自由贸易协定下,墨西哥已享受零关税待遇。不过,许多电子产品,包括零部件,其实已享受零关税或甚低的最惠国关税税率。随着世界贸易组织《资讯科技协定》适用范围扩大,新增的201种资讯及通讯科技产品将逐步撤销关税,最早从2016年7月1日开始。因此,电子产品的生产及采购活动,不大可能会像服装及鞋类那样,因关税考量而由非TPP国家转移至TPP国家。

可以相信,剩下来对非TPP国家不利的关税,加上TPP协定对投资,以至技术性壁垒、监管一致性、知识产权等方面的规定,将使商业环境不断改善,或会鼓励电子产品生产活动转移至TPP国家。不过,这些影响预计在较长时间后才会出现。因此,TPP对亚洲电子产品供应链的影响,在短期及中期很可能微不足道。

玩具及游戏方面,上述情况更为明显。归类在HTSUS 9503至9505下的产品,目前在输入美国时已免关税。加上中国在美国进口总额中高占87%,预料将继续大幅度领先TPP的玩具及游戏供应国。

至于珠宝首饰,目前中国是美国第二大供应国,2015年的市场占有率为19%,与印度及泰国两个非TPP国家存在激烈竞争。印度及泰国分别是最大和第三大供应国,各占20%及15%。除在HTSUS 7116.20.50下的产品获免关税待遇外,其他产品的美国关税率由2.1%至13.5%,在协定生效时,原产于TPP缔约方的相关货物即时撤销关税。不过,墨西哥是珠宝首饰方面最大的TPP供应国,占4%的市场份额,已在北美自由贸易协定下获免关税待遇。

另一方面,预料中国在钟表的竞争地位将受到日本的重大挑战。目前,中国钟表须缴付一系列的美国从价关税、从量关税和复合关税,只有少数产品例外。2015年,中国是美国第二大供应国,市场占有率为21%,远远落后于不是TPP成员国的瑞士。日本则是最大的TPP供应国,占17%,紧随中国之后。由于协定生效时立即撤销所有来自TPP缔约方的钟表关税,日本的竞争力将进一步增强。然而,2015年,中国对美国的钟表出口仅占对美出口总额的0.1%,而电子产品则是35%,纺织品、服装及鞋类为14%,玩具及游戏为3%,珠宝首饰为1%。

原产地规则

「原产地规则」一章订立一项基本承诺,就是只有原产货物可根据协定享受较低关税。每一类产品均有特定的原产地规则,藉此界定必须经何种运作方可享受较低关税。如同其他自由贸易协定,货物若要视为原产自TPP地区,必须在一个或多个TPP国家内获得或生产;完全使用原产材料在一个或多个TPP国家生产;或符合特定产品原产地规则,当中规定包括某些生产运作必须在一个或多个TPP国家进行,以及可使用的非TPP材料的类型或数量有所限制。

该协定对某些产品订有较灵活的特定产品原产地规则,而其他则较严格。例如,鞋类适用税则归类改变标准,不过,只要达到若干区域价值含量水平,就允许使用非原产鞋类零件,分目6406.10下的鞋面及零件,以及分目6409.99的鞋面组件除外。

服装方面,原产地规则通常是由纱线开始,要求纱线及织物在一个或多个缔约方境内制造,而服装则在一个或多个缔约方境内裁剪及或编织成形,并以缝合或其他方法组合而成。不过,某些外来纱线及织物也允许使用,即丝纱、丝梭织物、亚麻纱线、黄麻纱线、其他非棉植物纤维纱线、亚麻梭织物、黄麻梭织物、其他非棉植物纤维梭织物、黏胶人造丝高力纱(分目5403.10)、其他黏胶人造丝单纱(分目5403.31及5403.32),以及其他黏胶人造丝多股纱或捻索纱(分目5403.41)。

该协定允许缔约方之间使用完全累积规则,预料将鼓励TPP企业在区域内整合生产及供应链,因此,外商与TPP国家的生产商做生意,比起跟其他国家的生产商做生意更具吸引力。在一般情况下,由于大多数服装产品必须使用TPP的纱线及织物,才能获得协定下的优关税惠待遇,因此势将鼓励越南甚或马来西亚的国内纱线及织物制造业扩张,其中部分扩张动力来自香港及中国内地企业所增加的投资。同时,越南及马来西亚将增加采购来自TPP区域内的纱线及织物材料,包括美国和日本在内。这种情况可能导致越南及马来西亚减少向中国内地、韩国及台湾购买各类纱线及织物。

贸易补救

相反,贸易补救条款对香港或中国内地不大可能有重大影响。总的来说,TPP不会影响其成员国在世界贸易组织反倾销及反补贴税相关协议下的权利及义务,亦不会授予额外的权利或义务。在贸易补救程序上,协定推广某些关于透明度和正当程序的公认做法,包括在收到反倾销/反补贴调查的申请时通知另一方;透明度及正当程序的通知;在行政记录上建立公开档案,提供所有非机密文件;并披露在决定是否实施反倾销/反补贴措施时所依据的关键事实。

技术性贸易壁垒

TPP各缔约方将通力合作,确保可能成为技术法规基础的国际标准及建议,不会对贸易造成不必要的障碍。这些国家将给予彼此的合格评定机构国民待遇,即接纳由某一缔约方符合资格的合格评定机构所进行的测试及认证,藉此确认该缔约方的产品、服务或系统能符合其他缔约方的规定。TPP国家的利益相关者及有关各方,将有机会参与政府机构在技术规例、标准及合格评定程序等方面的制订工作,反映美国对标准制订的取态。

「技术性贸易壁垒」一章确保法规在公布与生效之间有合理的时间间隔,让利益相关者有足够时间来适应新的规定。同样,TPP国家承诺给予生产商合理的时间,使他们能证明其货物符合相关规定。协定包括特定行业的附件,以推动在区域内采取共同监管的做法,涉及(1)化妆品、医疗器械和药品;(2)资讯及通讯科技产品;(3)葡萄酒及蒸馏酒;(4)食品配方和;(5)有机产品。

美国制订标准时,十分重视透明度及利益相关者参与,而这种方针可以通过TPP而得以推广。政府部门制订的技术法规,应以涉及公众健康或安全风险的领域为主,而其他标准的制订工作则由私营部门负责。TPP推广这种标准制订方针,与亚太地区一些主要经济体采取的方法相比,大相迳庭,以中国为例,主要采用政府强制的方式。

监管一致性

「监管一致性」一章试图通过推广有效的跨部门协商及协调机制,以促进TPP各成员国监管工作的一致性。该章鼓励采用获普遍接受的产品监管方法,并订立条款,以助确保法规写得清楚简明,公众能够取得新监管措施的资料,并定期检讨现有的监管措施,以确定这些措施是否仍然是达到所定目标的最有效手段。香港和内地出口商应可从监管一致性中获益,只须满足TPP市场一整套的协调规定,毋须履行不同国家所订的义务。

卫生及植物检疫措施

本章设立新的规则,确保以透明、可预见和非歧视的方式,制订及实施以科学为本的卫生及植物检疫措施;同时让TPP监管机构保留权力,以采取必要措施,确保食品安全,并保护动植物的健康。其中包括一些承诺,确保公众可对建议措施提出意见,而生产商亦明白在每个国家应达到的要求。TPP缔约方还须确保,只会基于进口产品构成的实际潜在风险,才因应卫生及植物检疫措施规定作出进口检查。此外,本章要求,若货物因与食品安全或动植物健康有关的理由而被拒进口,则缔约方须在7天内通知出口商或进口商。

海关管理和贸易便利化

「海关管理和贸易便利化」一章旨在确保货物在TPP国家之间能迅速跨境移动,并设有便利及透明的程序,要求海关当局公平对待货物,减少在海关管理上出现利益冲突的机会。此举对中小企业尤为重要,他们在扩大出口方面最严重的障碍之一,往往是复杂的海关和边境程序。货物能否快速运送,对中小企业的业务举足轻重,因此他们会使用快递等服务,尽快把货物运到客户手上。

本章被视为与《世贸贸易便利化协定》互补。在多个领域,两者处理类似的问题,并有类似的规定,但TPP的规定更具体,如订明时限等。例如,TPP规定,若快递货物已到达,在所需海关文件提交后,正常情况下应于6个小时内放行,而《世贸贸易便利化协定》只订明,若放行所需资料已提交,在正常情况下快递货物应在到达后尽快放行。换言之,虽然TPP规定只在最惠国待遇的基础上实施,但基本上与《世贸贸易便利化协定》一致,因而预料不会带来重大的额外好处。

投资、服务及其他主要问题

投资

「投资」一章提供其他投资相关协定均有的基本投资保护。这些措施包括国民待遇、最惠国待遇、最低待遇标准、禁止征用、禁止实施本地含量或技术本地化规定等表现要求、资金自由转移,以及自由任命任何国籍的高级管理人员。TPP缔约方对投资将实施负面清单,换言之,除特定国家订明的例外情况外,各成员国市场均对外来投资者全面开放。

这些规定,加上该协定带来的关税优惠,可令外商直接投资加速流入TPP区域,而中国和其他经济体或会受损。然而,香港作为亚太区商业枢纽,地位根深蒂固,大有条件从该区域内与日俱增的投资活动中获益,特别是纺织、服装及鞋类等工厂从中国内地及其他生产基地迁移到越南,以及外商直接投资流入越南以发展该国的工业基地及基础设施。此外,香港投资者也将受益于TPP下的最惠国待遇。

服务贸易

TPP包含世界贸易组织及其他贸易协定均有的核心义务,涵盖国民待遇、最惠国待遇,以及市场准入。市场准入方面,任何TPP国家均不得对服务的供应实施数量限制(如限制供应商数目或交易数量),或要求服务须由特定类型的法律实体或合资企业供应。同时,本地商业存在方面,任何国家均不得要求另一国的供应商在其境内设立办事处或附属机构,或者居住,才能提供服务。TPP缔约方接受这些以负面清单为本的义务。该协定有一项专业服务附件,鼓励在牌照承认及其他监管问题上合作,并另有一项快递服务附件。

金融服务方面,该章包括多项承诺,涉及受监管金融机构、金融机构的投资者或对金融机构的投资,以及金融服务跨境贸易等。该章并不适用于公共退休计划及社会保障制度。核心义务包括向金融机构的投资者及其投资提供国民待遇、最惠国待遇和市场准入。其他重要条款涉及最低待遇标准,在国际习惯法下允许因司法不公或未能提供警察保护而索赔,以及因内乱损失而索赔。该章还订立规则,若某一缔约方已允许本地金融机构提供新的金融服务,则其他缔约方的金融机构也可在其境内提供相同服务。无论如何,有关条款的最惠国待遇,对来自非TPP缔约方(包括香港及中国内地)的服务供应商均有好处。

知识产权

「知识产权」一章根据世界贸易组织《与贸易有关的知识产权协定》和国际最佳实务典范制订专利标准。该章为品牌名称以及企业和个人用来在市场上区别其产品的其他标志提供商标保护。此外,还要求在保护新地理标志方面须有一定透明度和正当程序保障。

版权方面,该章作出承诺,保护着作、表演和音像制品,包括歌曲、电影、书籍和软件。该章还订明,缔约方有义务不断努力,通过对合法用途(包括数码环境在内)设定例外条款及限制等举措,令版权制度取得平衡。

同时,TPP国家同意提供强有力的执法制度(如民事诉讼、临时措施、边境措施、刑事诉讼及处罚),对付商业规模的假冒商标及版权或相关权利的侵犯行为。可以相信,在整个亚太区采用严格的知识产权规则及要求,将迫使中国进一步采取措施,改善其知识产权的监管及执法机制。同时,香港作为亚洲主要的知识产权交易中心,可成为连接中国内地与TPP国家的知识产权中介,继续蓬勃发展。

电子商贸

TPP各缔约方承诺,根据合理的公共政策目标,如保护隐私、防止垃圾电邮及打击网络犯罪,确保资讯及数据自由流通。该章设有条款,鼓励缔约方促进企业与政府之间的无纸化交易,包括电子通关表格及商业交易电子认证系统等。各缔约方还应通力合作,协助中小企业克服使用电子商贸的障碍,共享电子商贸法规及政策的资讯和经验,积极参与促进电子商贸发展的区域和多边论坛,并鼓励私营部门自律,促进电子商贸发展。

虽然这些条款预料不会对香港及内地带来重大的直接影响,不过电子商贸环境发展更佳,或会有利出口商、零售商及其他相关服务供应商进入TPP市场。

中小企业

「中小企业」一章对市场准入、贸易便利化、电子商贸及其他领域作出补充,包括TPP各缔约方承诺建立方便易用的网站,以便中小企业查阅该协定的资讯,以及如何利用协定各项条款。此外,本章设立中小企业委员会,定期召开会议,检视TPP如何更好地服务中小企业,并监督资讯共享、出口谘询、培训计划和贸易融资等活动,以支援中小企业。中小企业在TPP市场不断增多,将为香港及中国内地的同业带来更多的潜在业务合作伙伴。

国有企业

TPP设有国有企业一章,就影响贸易或投资的活动订立一些规定。本章针对受国家支持并获得优惠待遇的外国竞争者对私营企业构成的潜在商业损害作出应对。此举会使中国及其他亚洲经济体日后加入TPP更具挑战性。

本章涵盖特定的垄断企业,以及政府拥有股本超过50%、控制投票权超过50%,或可挑选大部分董事会成员而主要从事商业活动的国有企业。由于重点在于商业企业,因此有关义务不适用于主要是为公众利益服务的实体,如医疗及教育机构,即使这些实体有一些商业活动或就某些服务收费。本章确保企业(不论其所有权)可通过可强制执行的规则公平竞争,藉此确保外国国有企业在品质和价格的基础上竞争,而不是在歧视性法规、补贴或偏袒的基础上。

劳工

劳工方面,TPP要求所有成员国达到国际劳工组织规定的核心及强制执行的劳工标准,包括自由成立工会及集体谈判权;禁止童工和强迫劳动;可接受的工资及工作条件要求,包括最低工资、工作时数及安全工作环境等;以及针对职业歧视的保障。此外,本章还承诺,阻止由强迫劳动或童工制造的产品,或含有强迫劳动所制造材料的产品进口,无论来源国是否TPP缔约方。在此背景下,TPP对劳工权益保护所订的较高标准,尤其是自由成立工会,亦是中国日后加入TPP的另一重大障碍,而且某些被指涉及强迫劳动或童工的中国内地产品亦可能被限制进口。

环境

「环境」一章就野生动物贸易、各国环境法规及多边环境协定的实施,撤销破坏环境的补贴,以及撤销对环境有利的产品及技术贸易的关税和其他壁垒等环境问题及跨国挑战,订立一些可强制执行的承诺。本章亦推动TPP政府之间更紧密合作,以便更有效地应对跨国威胁,并监督濒危物种贸易及非法捕鱼等环境罪行,同时协助低收入国家执行环境法律及保育计划。

该协定包含广泛承诺,以促进可持续渔业管理,如支持相关区域渔业管理组织或亚太区其他渠道正在制订或实施的措施,以应对非法捕捞,并为鲸鱼及鲨鱼等受威胁的海洋物种提供特定物种保护。TPP各缔约方还同意防止船舶污染海洋环境,并保护臭氧层,免受消耗臭氧层物质损害。

争端解决

TPP的争端解决机制适用于协定各部分,由货物及服务贸易,至国有企业、劳工及环境问题。在争端中提交的文件和相关专家组拟备的最后报告应予公开,而且除非争端各方另有协议,听证会应公开进行。专家组将由3名独立于争端各方的国际贸易及有关事宜的专家组成。为尽量提高合规性,若被裁定不合规的一方未有履行其合规义务,该协定允许实施贸易报复(如中止其优惠)。在实施贸易报复前,被裁定违规的一方可要求有合理期限,以纠正其违规行为。

必须注意的是,本章只适用于缔约方,因此TPP国家没有义务全面提供相同的争端解决条款。因此一旦争端发生,非TPP缔约方会处于不利地位。例如,虽然香港投资者在TPP国家的投资会因新法律而受惠,但若发生争端,这些投资在TPP下不会受保护。

前景

2016年2月4日,TPP协定于新西兰正式签署后,12个缔约方须批准协定,以便其实施。TPP若要生效,基本上有两种做法。首先是在协定签署后两年内(即现在至2018年2月4日),TPP将在所有12个缔约方已批准该协定之日起60天后生效。如果这种情况没有发生,TPP将在至少6个缔约方已批准该协定之日起60天后生效,不过这6国在2013年合计应占集团GDP的85%以上。

因此,美国及日本均须批准该协定,只有这样,任何一个只有6个缔约方的组合都可以达到所需的85%门槛,而该组合很可能还要包括澳洲、加拿大及/或墨西哥。在美国,由于2016年是总统及国会选举年,批准的机会不大。在日本,政府可能将TPP的辩论推迟到2016年参议院中期选举之后。其他较小国家可能面临更长的批准程序。例如,越南原先表示,批准TPP的过程可能长达几年,该国总理即将换人及内阁改组进一步使情况复杂化。

总的来说,虽然并非所有12个缔约国的批准过程都一定需要两年以上,不过在2018年2月4日前缔约国亦极不可能全部都通过协定。然而,只要美国及日本,加上澳洲、加拿大及/或墨西哥在时限内完成批准程序,则TPP大有可能在2018年4月4日或左右生效,不过亦很有可能再推迟。

 

资料提供 图片:潘永才
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