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跨太平洋夥伴關係再探

2015年10月5日,跨太平洋夥伴關係(Trans-Pacific Partnership,簡稱TPP)的12個成員國,即澳洲、文萊、加拿大、智利、日本、馬來西亞、墨西哥、新西蘭、秘魯、新加坡、美國和越南達成一項歷史性協定,對幾乎所有貨物及服務的貿易實行自由化。TPP協定全文共30章,於2015年11月5日公布。隨後,該協定於2016年2月4日簽署,預計在2018年4月4日或左右生效,不過很有可能會推遲。TPP應可為其成員帶來龐大的經濟利益,但局外者卻可能會處於不利地位。香港的生產及採購活動主要在內地進行,將會因中國產品的出口競爭力轉弱而受損,尤以服裝和鞋類為然。不過,TPP將帶來更多的商業及投資活動,香港作為區域服務樞紐應可從中獲益。

貨物貿易及相關問題

貨物貿易

TPP協定一經生效,各成員國將為範圍廣泛的原產貨物(即真正在TPP成員國生產的貨物)提供免關稅待遇。這些產品包括協調制度(HS)第84和85章的大部分機械設備和其他產品;第91章的所有鐘錶及其零件;第94章的大部分家具及裝置;第95章的大部分遊戲及運動設備;第50至第64章內範圍廣泛的紡織品、服裝和鞋類產品;第71章的絕大部分寶石、半寶石及珠寶首飾;第39章的多種塑料製品;項目4202的大部分旅行用品。

在TPP的主要成員國中,美國將在協定生效時撤銷約91%的工業產品關稅,其餘9%的關稅則在15年或更短的時間內逐步撤銷。美國將即時撤銷範圍廣泛的服裝關稅,而敏感服裝產品的關稅則在第五年、第11年或第13年的1月1日前撤銷。日本將在協定生效時撤銷75%的工業產品關稅,而加拿大及墨西哥則分別在10年及15年內撤銷關稅。

在 12個TPP成員國中,中國已與8個訂立自由貿易協定,應有助減少中國出口競爭力在TPP市場下降的不利影響。預料中國主要在現時沒有訂立自由貿易協定的4個TPP成員國會面對更激烈的競爭,尤以美國為然。美國目前是中國在TPP各國中最大的市場,2015年佔出口總額18%,其次是日本(6%),而墨西哥(1%)及加拿大(1%)則遠居其後。因此,值得注意的是,TPP帶來的好處是增強其出口導向型成員國的競爭優勢,尤其是越南。越南目前與美國沒有訂立自由貿易協定,日後其貨物卻可自由進入美國市場。因此,越南在與中國重疊的產品領域將構成威脅。

盡管如此,只要分析一下2015年美國從中國進口的二十大項產品,把目前的最惠國關稅待遇與逐步撤銷關稅的承諾作一比較,即可發現,TPP對這些產品的整體影響應較溫和,只不過有幾項產品會受較大影響。在這些產品中,有15項已在最惠國的基礎上享受免關稅待遇,因此,協定一旦實施,從關稅待遇角度而言不會受到影響。

表:美國從中國進口的二十大項產品(2015年)
表:美國從中國進口的二十大項產品(2015年)


去年,美國從中國進口並歸類在美國協調關稅表(HTSUS)8528.72.64的裝有錄像機或播放設備的彩色平板電視機總值40.65億美元。在協定生效時,上述原產於TPP締約方的產品,其3.9%的最惠國關稅將即時撤銷。然而,有關產品的最大TPP供應國(即墨西哥)已受惠於北美自由貿易協定的免關稅待遇,而其他供應國在市場上的份額甚小。

另外,歸類在HTSUS 6110.20.20下的棉針織運動衫、套頭衫、長袖運動衫和背心,中國是美國最大的供應國,2015年出口總額達28.41億美元,市場佔有率達37%,而越南則佔14%,排第二位。棉運動衫16.5%的最惠國關稅將即時撤銷,而棉套頭衫、長袖運動衫及背心的關稅,在協定生效時將按基準利率調低35%(即為10.7%),並維持在此水平直到第10年的12月31日。這些貨物將從第11年的1月1日起免關稅。越南在該分項的貿易主要集中在棉套頭衫,其關稅會在較長期時間內逐步撤銷。

至於歸類在HTSUS 6402.99.31下的外底及鞋面用橡膠或塑膠製的其他鞋履,在協定生效時,原產於TPP締約方的上述產品,其6%的最惠國關稅將即時撤銷,來自墨西哥的貨物除外。目前,中國是該類產品在美國的最大供應國,2015年出口總額達25.1億美元,市場佔有率達83%,而越南則排第二位,佔9%,在未來幾年大有可能挑戰中國的主導地位。

毋庸置疑,在高關稅產品方面,如果目前中國是在美國佔主導地位的供應國,而越南則是較大或正迎頭趕上的供應國,那麼TPP對中國的影響將會最大,特別是服裝、紡織品和鞋類。總的來說,一旦TPP實施,越南有望增加其在美國紡織品、服裝和鞋類市場的佔有率,而中國及其他主要供應國則可能受損。

以價值計,目前越南是美國第二大紡織品及服裝供應國,2015年佔美國進口總額的9%,過去10年其市場佔有率一直穩步增長。中國仍然是美國主要的紡織品及服裝供應國,2015年佔38%,但中國產品的需求卻有逐漸下降的趨勢。與中國相比,越南是一個產品更廉宜的供應國,原本須繳付甚高美國最惠國關稅的產品,如人造纖維大衣及短外衣、長褲、T裇、運動衫、長袖運動衫、套頭衫,襯衫和女裝襯衫等,付貨量應會增加。預料越南亦可在棉服裝市場有出色表現,這些產品在美國的最惠國關稅將調低,但仍處較高水平。然而,越南受惠的程度會較有限,至少初期是如此,這是由於原產地規則較嚴格,規定由紗線開始,服裝生產活動必須使用TPP國家的紡織材料。(參見原產地規則一節)

在美國鞋類進口市場,越南也居中國之後,2015年佔美國進口總額的16%,而中國則佔63%。與紡織品及服裝一樣,美國對越南鞋類的需求正迅速增加,而中國鞋類的銷量則在下降。值得注意的是,近40%來自TPP締約方的進口鞋類在協定生效時立即享受免關稅待遇,其中大部分從越南進口。餘下60%以上的貿易,其關稅將在5年、7年或12年內逐步撤銷。

電子產品方面,中國是美國最大的供應國,2015年市場佔有率達46%,其次是墨西哥,佔19%。在北美自由貿易協定下,墨西哥已享受零關稅待遇。不過,許多電子產品,包括零部件,其實已享受零關稅或甚低的最惠國關稅稅率。隨著世界貿易組織《資訊科技協定》適用範圍擴大,新增的201種資訊及通訊科技產品將逐步撤銷關稅,最早從2016年7月1日開始。因此,電子產品的生產及採購活動,不大可能會像服裝及鞋類那樣,因關稅考量而由非TPP國家轉移至TPP國家。

可以相信,剩下來對非TPP國家不利的關稅,加上TPP協定對投資,以至技術性壁壘、監管一致性、知識產權等方面的規定,將使商業環境不斷改善,或會鼓勵電子產品生產活動轉移至TPP國家。不過,這些影響預計在較長時間後才會出現。因此,TPP對亞洲電子產品供應鏈的影響,在短期及中期很可能微不足道。

玩具及遊戲方面,上述情況更為明顯。歸類在HTSUS 9503至9505下的產品,目前在輸入美國時已免關稅。加上中國在美國進口總額中高佔87%,預料將繼續大幅度領先TPP的玩具及遊戲供應國。

至於珠寶首飾,目前中國是美國第二大供應國,2015年的市場佔有率為19%,與印度及泰國兩個非TPP國家存在激烈競爭。印度及泰國分別是最大和第三大供應國,各佔20%及15%。除在HTSUS 7116.20.50下的產品獲免關稅待遇外,其他產品的美國關稅率由2.1%至13.5%,在協定生效時,原產於TPP締約方的相關貨物即時撤銷關稅。不過,墨西哥是珠寶首飾方面最大的TPP供應國,佔4%的市場份額,已在北美自由貿易協定下獲免關稅待遇。

另一方面,預料中國在鐘錶的競爭地位將受到日本的重大挑戰。目前,中國鐘錶須繳付一系列的美國從價關稅、從量關稅和複合關稅,只有少數產品例外。2015年,中國是美國第二大供應國,市場佔有率為21%,遠遠落後於不是TPP成員國的瑞士。日本則是最大的TPP供應國,佔17%,緊隨中國之後。由於協定生效時立即撤銷所有來自TPP締約方的鐘錶關稅,日本的競爭力將進一步增強。然而,2015年,中國對美國的鐘錶出口僅佔對美出口總額的0.1%,而電子產品則是35%,紡織品、服裝及鞋類為14%,玩具及遊戲為3%,珠寶首飾為1%。

原產地規則

「原產地規則」一章訂立一項基本承諾,就是只有原產貨物可根據協定享受較低關稅。每一類產品均有特定的原產地規則,藉此界定必須經何種運作方可享受較低關稅。如同其他自由貿易協定,貨物若要視為原產自TPP地區,必須在一個或多個TPP國家內獲得或生產;完全使用原產材料在一個或多個TPP國家生產;或符合特定產品原產地規則,當中規定包括某些生產運作必須在一個或多個TPP國家進行,以及可使用的非TPP材料的類型或數量有所限制。

該協定對某些產品訂有較靈活的特定產品原產地規則,而其他則較嚴格。例如,鞋類適用稅則歸類改變標準,不過,只要達到若干區域價值含量水平,就允許使用非原產鞋類零件,分目6406.10下的鞋面及零件,以及分目6409.99的鞋面組件除外。

服裝方面,原產地規則通常是由紗線開始,要求紗線及織物在一個或多個締約方境內製造,而服裝則在一個或多個締約方境內裁剪及或編織成形,並以縫合或其他方法組合而成。不過,某些外來紗線及織物也允許使用,即絲紗、絲梭織物、亞麻紗線、黃麻紗線、其他非棉植物纖維紗線、亞麻梭織物、黃麻梭織物、其他非棉植物纖維梭織物、黏膠人造絲高力紗(分目5403.10)、其他黏膠人造絲單紗(分目5403.31及5403.32),以及其他黏膠人造絲多股紗或捻索紗(分目5403.41)。

該協定允許締約方之間使用完全累積規則,預料將鼓勵TPP企業在區域內整合生產及供應鏈,因此,外商與TPP國家的生產商做生意,比起跟其他國家的生產商做生意更具吸引力。在一般情況下,由於大多數服裝產品必須使用TPP的紗線及織物,才能獲得協定下的優關稅惠待遇,因此勢將鼓勵越南甚或馬來西亞的國內紗線及織物製造業擴張,其中部分擴張動力來自香港及中國內地企業所增加的投資。同時,越南及馬來西亞將增加採購來自TPP區域內的紗線及織物材料,包括美國和日本在內。這種情況可能導致越南及馬來西亞減少向中國內地、韓國及台灣購買各類紗線及織物。

貿易補救

相反,貿易補救條款對香港或中國內地不大可能有重大影響。總的來說,TPP不會影響其成員國在世界貿易組織反傾銷及反補貼稅相關協議下的權利及義務,亦不會授予額外的權利或義務。在貿易補救程序上,協定推廣某些關於透明度和正當程序的公認做法,包括在收到反傾銷/反補貼調查的申請時通知另一方;透明度及正當程序的通知;在行政記錄上建立公開檔案,提供所有非機密文件;並披露在決定是否實施反傾銷/反補貼措施時所依據的關鍵事實。

技術性貿易壁壘

TPP各締約方將通力合作,確保可能成為技術法規基礎的國際標準及建議,不會對貿易造成不必要的障礙。這些國家將給予彼此的合格評定機構國民待遇,即接納由某一締約方符合資格的合格評定機構所進行的測試及認證,藉此確認該締約方的產品、服務或系統能符合其他締約方的規定。TPP國家的利益相關者及有關各方,將有機會參與政府機構在技術規例、標準及合格評定程序等方面的制訂工作,反映美國對標準制訂的取態。

「技術性貿易壁壘」一章確保法規在公布與生效之間有合理的時間間隔,讓利益相關者有足夠時間來適應新的規定。同樣,TPP國家承諾給予生產商合理的時間,使他們能證明其貨物符合相關規定。協定包括特定行業的附件,以推動在區域內採取共同監管的做法,涉及(1)化妝品、醫療器械和藥品;(2)資訊及通訊科技產品;(3)葡萄酒及蒸餾酒;(4)食品配方和;(5)有機產品。

美國制訂標準時,十分重視透明度及利益相關者參與,而這種方針可以通過TPP而得以推廣。政府部門制訂的技術法規,應以涉及公眾健康或安全風險的領域為主,而其他標準的制訂工作則由私營部門負責。TPP推廣這種標準制訂方針,與亞太地區一些主要經濟體採取的方法相比,大相逕庭,以中國為例,主要採用政府強制的方式。

監管一致性

「監管一致性」一章試圖通過推廣有效的跨部門協商及協調機制,以促進TPP各成員國監管工作的一致性。該章鼓勵採用獲普遍接受的產品監管方法,並訂立條款,以助確保法規寫得清楚簡明,公眾能夠取得新監管措施的資料,並定期檢討現有的監管措施,以確定這些措施是否仍然是達到所定目標的最有效手段。香港和內地出口商應可從監管一致性中獲益,只須滿足TPP市場一整套的協調規定,毋須履行不同國家所訂的義務。

衛生及植物檢疫措施

本章設立新的規則,確保以透明、可預見和非歧視的方式,制訂及實施以科學為本的衛生及植物檢疫措施;同時讓TPP監管機構保留權力,以採取必要措施,確保食品安全,並保護動植物的健康。其中包括一些承諾,確保公眾可對建議措施提出意見,而生產商亦明白在每個國家應達到的要求。TPP締約方還須確保,只會基於進口產品構成的實際潛在風險,才因應衛生及植物檢疫措施規定作出進口檢查。此外,本章要求,若貨物因與食品安全或動植物健康有關的理由而被拒進口,則締約方須在7天內通知出口商或進口商。

海關管理和貿易便利化

「海關管理和貿易便利化」一章旨在確保貨物在TPP國家之間能迅速跨境移動,並設有便利及透明的程序,要求海關當局公平對待貨物,減少在海關管理上出現利益衝突的機會。此舉對中小企業尤為重要,他們在擴大出口方面最嚴重的障礙之一,往往是複雜的海關和邊境程序。貨物能否快速運送,對中小企業的業務舉足輕重,因此他們會使用快遞等服務,盡快把貨物運到客戶手上。

本章被視為與《世貿貿易便利化協定》互補。在多個領域,兩者處理類似的問題,並有類似的規定,但TPP的規定更具體,如訂明時限等。例如,TPP規定,若快遞貨物已到達,在所需海關文件提交後,正常情況下應於6個小時內放行,而《世貿貿易便利化協定》只訂明,若放行所需資料已提交,在正常情況下快遞貨物應在到達後盡快放行。換言之,雖然TPP規定只在最惠國待遇的基礎上實施,但基本上與《世貿貿易便利化協定》一致,因而預料不會帶來重大的額外好處。

投資、服務及其他主要問題

投資

「投資」一章提供其他投資相關協定均有的基本投資保護。這些措施包括國民待遇、最惠國待遇、最低待遇標準、禁止徵用、禁止實施本地含量或技術本地化規定等表現要求、資金自由轉移,以及自由任命任何國籍的高級管理人員。TPP締約方對投資將實施負面清單,換言之,除特定國家訂明的例外情況外,各成員國市場均對外來投資者全面開放。

這些規定,加上該協定帶來的關稅優惠,可令外商直接投資加速流入TPP區域,而中國和其他經濟體或會受損。然而,香港作為亞太區商業樞紐,地位根深蒂固,大有條件從該區域內與日俱增的投資活動中獲益,特別是紡織、服裝及鞋類等工廠從中國內地及其他生產基地遷移到越南,以及外商直接投資流入越南以發展該國的工業基地及基礎設施。此外,香港投資者也將受益於TPP下的最惠國待遇。

服務貿易

TPP包含世界貿易組織及其他貿易協定均有的核心義務,涵蓋國民待遇、最惠國待遇,以及市場准入。市場准入方面,任何TPP國家均不得對服務的供應實施數量限制(如限制供應商數目或交易數量),或要求服務須由特定類型的法律實體或合資企業供應。同時,本地商業存在方面,任何國家均不得要求另一國的供應商在其境內設立辦事處或附屬機構,或者居住,才能提供服務。TPP締約方接受這些以負面清單為本的義務。該協定有一項專業服務附件,鼓勵在牌照承認及其他監管問題上合作,並另有一項快遞服務附件。

金融服務方面,該章包括多項承諾,涉及受監管金融機構、金融機構的投資者或對金融機構的投資,以及金融服務跨境貿易等。該章並不適用於公共退休計劃及社會保障制度。核心義務包括向金融機構的投資者及其投資提供國民待遇、最惠國待遇和市場准入。其他重要條款涉及最低待遇標準,在國際習慣法下允許因司法不公或未能提供警察保護而索賠,以及因內亂損失而索賠。該章還訂立規則,若某一締約方已允許本地金融機構提供新的金融服務,則其他締約方的金融機構也可在其境內提供相同服務。無論如何,有關條款的最惠國待遇,對來自非TPP締約方(包括香港及中國內地)的服務供應商均有好處。

知識產權

「知識產權」一章根據世界貿易組織《與貿易有關的知識產權協定》和國際最佳實務典範制訂專利標準。該章為品牌名稱以及企業和個人用來在市場上區別其產品的其他標誌提供商標保護。此外,還要求在保護新地理標誌方面須有一定透明度和正當程序保障。

版權方面,該章作出承諾,保護著作、表演和音像製品,包括歌曲、電影、書籍和軟件。該章還訂明,締約方有義務不斷努力,通過對合法用途(包括數碼環境在內)設定例外條款及限制等舉措,令版權制度取得平衡。

同時,TPP國家同意提供強有力的執法制度(如民事訴訟、臨時措施、邊境措施、刑事訴訟及處罰),對付商業規模的假冒商標及版權或相關權利的侵犯行為。可以相信,在整個亞太區採用嚴格的知識產權規則及要求,將迫使中國進一步採取措施,改善其知識產權的監管及執法機制。同時,香港作為亞洲主要的知識產權交易中心,可成為連接中國內地與TPP國家的知識產權中介,繼續蓬勃發展。

電子商貿

TPP各締約方承諾,根據合理的公共政策目標,如保護隱私、防止垃圾電郵及打擊網絡犯罪,確保資訊及數據自由流通。該章設有條款,鼓勵締約方促進企業與政府之間的無紙化交易,包括電子通關表格及商業交易電子認證系統等。各締約方還應通力合作,協助中小企業克服使用電子商貿的障礙,共享電子商貿法規及政策的資訊和經驗,積極參與促進電子商貿發展的區域和多邊論壇,並鼓勵私營部門自律,促進電子商貿發展。

雖然這些條款預料不會對香港及內地帶來重大的直接影響,不過電子商貿環境發展更佳,或會有利出口商、零售商及其他相關服務供應商進入TPP市場。

中小企業

「中小企業」一章對市場准入、貿易便利化、電子商貿及其他領域作出補充,包括TPP各締約方承諾建立方便易用的網站,以便中小企業查閱該協定的資訊,以及如何利用協定各項條款。此外,本章設立中小企業委員會,定期召開會議,檢視TPP如何更好地服務中小企業,並監督資訊共享、出口諮詢、培訓計劃和貿易融資等活動,以支援中小企業。中小企業在TPP市場不斷增多,將為香港及中國內地的同業帶來更多的潛在業務合作夥伴。

國有企業

TPP設有國有企業一章,就影響貿易或投資的活動訂立一些規定。本章針對受國家支持並獲得優惠待遇的外國競爭者對私營企業構成的潛在商業損害作出應對。此舉會使中國及其他亞洲經濟體日後加入TPP更具挑戰性。

本章涵蓋特定的壟斷企業,以及政府擁有股本超過50%、控制投票權超過50%,或可挑選大部分董事會成員而主要從事商業活動的國有企業。由於重點在於商業企業,因此有關義務不適用於主要是為公眾利益服務的實體,如醫療及教育機構,即使這些實體有一些商業活動或就某些服務收費。本章確保企業(不論其所有權)可通過可強制執行的規則公平競爭,藉此確保外國國有企業在品質和價格的基礎上競爭,而不是在歧視性法規、補貼或偏袒的基礎上。

勞工

勞工方面,TPP要求所有成員國達到國際勞工組織規定的核心及強制執行的勞工標準,包括自由成立工會及集體談判權;禁止童工和強迫勞動;可接受的工資及工作條件要求,包括最低工資、工作時數及安全工作環境等;以及針對職業歧視的保障。此外,本章還承諾,阻止由強迫勞動或童工製造的產品,或含有強迫勞動所製造材料的產品進口,無論來源國是否TPP締約方。在此背景下,TPP對勞工權益保護所訂的較高標準,尤其是自由成立工會,亦是中國日後加入TPP的另一重大障礙,而且某些被指涉及強迫勞動或童工的中國內地產品亦可能被限制進口。

環境

「環境」一章就野生動物貿易、各國環境法規及多邊環境協定的實施,撤銷破壞環境的補貼,以及撤銷對環境有利的產品及技術貿易的關稅和其他壁壘等環境問題及跨國挑戰,訂立一些可強制執行的承諾。本章亦推動TPP政府之間更緊密合作,以便更有效地應對跨國威脅,並監督瀕危物種貿易及非法捕魚等環境罪行,同時協助低收入國家執行環境法律及保育計劃。

該協定包含廣泛承諾,以促進可持續漁業管理,如支持相關區域漁業管理組織或亞太區其他渠道正在制訂或實施的措施,以應對非法捕撈,並為鯨魚及鯊魚等受威脅的海洋物種提供特定物種保護。TPP各締約方還同意防止船舶污染海洋環境,並保護臭氧層,免受消耗臭氧層物質損害。

爭端解決

TPP的爭端解決機制適用於協定各部分,由貨物及服務貿易,至國有企業、勞工及環境問題。在爭端中提交的文件和相關專家組擬備的最後報告應予公開,而且除非爭端各方另有協議,聽證會應公開進行。專家組將由3名獨立於爭端各方的國際貿易及有關事宜的專家組成。為盡量提高合規性,若被裁定不合規的一方未有履行其合規義務,該協定允許實施貿易報復(如中止其優惠)。在實施貿易報復前,被裁定違規的一方可要求有合理期限,以糾正其違規行為。

必須注意的是,本章只適用於締約方,因此TPP國家沒有義務全面提供相同的爭端解決條款。因此一旦爭端發生,非TPP締約方會處於不利地位。例如,雖然香港投資者在TPP國家的投資會因新法律而受惠,但若發生爭端,這些投資在TPP下不會受保護。

前景

2016年2月4日,TPP協定於新西蘭正式簽署後,12個締約方須批准協定,以便其實施。TPP若要生效,基本上有兩種做法。首先是在協定簽署後兩年內(即現在至2018年2月4日),TPP將在所有12個締約方已批准該協定之日起60天後生效。如果這種情況沒有發生,TPP將在至少6個締約方已批准該協定之日起60天後生效,不過這6國在2013年合計應佔集團GDP的85%以上。

因此,美國及日本均須批准該協定,只有這樣,任何一個只有6個締約方的組合都可以達到所需的85%門檻,而該組合很可能還要包括澳洲、加拿大及/或墨西哥。在美國,由於2016年是總統及國會選舉年,批准的機會不大。在日本,政府可能將TPP的辯論推遲到2016年參議院中期選舉之後。其他較小國家可能面臨更長的批准程序。例如,越南原先表示,批准TPP的過程可能長達幾年,該國總理即將換人及內閣改組進一步使情況複雜化。

總的來說,雖然並非所有12個締約國的批准過程都一定需要兩年以上,不過在2018年2月4日前締約國亦極不可能全部都通過協定。然而,只要美國及日本,加上澳洲、加拿大及/或墨西哥在時限內完成批准程序,則TPP大有可能在2018年4月4日或左右生效,不過亦很有可能再推遲。

 

資料提供 圖片:潘永才
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