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2016年美國總統選舉前的中美貿易關係

美國總統選舉將於今年11月舉行,可能對美中經貿關係產生明顯影響;事實上,抨擊中國的言論已日見增多。盡管如此,預料未來幾個月中美關係不會出現重大轉折。奧巴馬政府在處理對華關係上一向強調合作而非對抗,並通過中美商貿聯合委員會和中美戰略與經濟對話等雙邊渠道與中方溝通。不過,美國仍會加強貿易執法,並推行多元化政策,以解決各種貿易相關問題。

繼續與中國接觸

今年3月,美國貿易代表處發表2016年貿易政策綱領,明確指出積極與中國聯繫交往仍是美國經貿官員的首要任務。去年,中美商貿聯委會和中美戰略與經濟對話等例行會議就解決多項雙邊問題上取得穩定進展。例如,2015年11月在廣州舉行的最近一次中美商貿聯委會會議,在競爭、商業秘密、政府支持、醫療器材及技術政策等多項問題上取得一定進展。

此外,去年9月,美國總統奧巴馬與中國國家主席習近平舉行高層會晤,雙方承諾以建設性方式管控分歧,並在防止網絡犯罪、野生動植物非法貿易及海洋保護等不同領域加強合作。雙方還同意繼續追求共同願景,以應對氣候變化,強化多邊開發融資體系,並在雙邊投資問題上取得更多進展。

然而,中美關係仍存在若干癥結,當中包括一些傳統問題,例如中國被指未能有效地保護知識產權、人民幣匯率被指低估,以及中國產業政策和其他限制措施被認為有礙美國出口等。

美國貿易代表處指出,已就涉及多個主次行業而且影響深遠的出口補貼問題與中國達成協議,而且一直致力以更有利的方法解決與中國在小型飛機徵稅上的貿易爭端。

目前,美國政府希望與中國加緊磋商,以達成一份符合開放、公平及公開原則的雙邊投資協定,其中包括提供准入前國民待遇,並以負面清單形式列出例外情況。此外,美國亦會繼續努力爭取中國加入複邊政府採購協定,以擴大美國對龐大的中國政府採購市場的出口,藉此協助雙邊經貿關係重新平衡。

加強貿易執法

與此同時,美國國會及奧巴馬政府仍認為,強而有力的貿易補救機制是美國貿易政策的重要一環,可使該國多類產品的製造商在公平環境下與獲得非法補貼及以低於合理價格出售的外國產品競爭。

在貿易補救及貿易執法方面,美國近期一項重大發展是於2016年2月通過《2015年貿易便利及貿易執法法》。該法例包括貿易便利及執法、進口安全、知識產權保護、貿易補救、免稅入境、海關代理和貿易合作夥伴計劃等。美國貿易代表處表示,該法例將使美國更好地落實《跨太平洋夥伴關係協定》(TPP)在知識產權、勞工、環境等方面爭取到的突破性承諾。

2015年12月,美國貿易代表處向美國國會提交一份報告,詳述關於中國遵守世界貿易組織規則的情況。該代表處在報告中表示,美國將繼續致力為美國企業爭取更多利益。奧巴馬政府打算運用所有可用工具來實現這些目標,包括在雙邊及多邊架構下進行以成果為重的建設性對話,同時在必要時積極運用執法機制。

美國貿易代表處強調,一如既往,若對話未能成功解決問題,在適當情況下,美國會毫不猶豫地運用世貿爭端解決機制。事實上,奧巴馬政府經常使用這個機制。自中國於2001年加入世貿以來,美國共向世貿提出了17宗針對中國的案件,其中10宗就是由奧巴馬政府提出,包括2015年提出的兩宗案件,分別針對出口補貼以及涉及某些中國國產飛機的稅收措施。

表:美國針對中國的世貿申訴案件
表:美國針對中國的世貿申訴案件


同樣,若美國的利益受到不公平交易或從內地進口激增所損害,美國將繼續嚴格執行其貿易補救法規。預計今年美國將提出更多針對中國的反傾銷反補貼行動。2015年,美國針對中國內地產品啟動了7宗新的反傾銷調查及5宗新的反補貼程序。
   
中國入世議定書中的一項條款,會影響美國對中國內地進口產品所徵收的反傾銷稅計算方法,在2016年下半年可能會成為焦點,於美國總統競選期間引發議論。有關條款訂明,若中國內地生產商不能證明其所在產業具備市場經濟條件,則世貿成員在反傾銷程序中可不依據其實際成本來計算反傾銷稅。美國一直利用這項條款,把來自中國的貨品自動視作非市場經濟地位,在此情況下所徵收的反傾銷稅,與有市場經濟地位的產品相比,稅率往往較高。然而,該項條款將於2016年12月11日到期。

中國認為,由2016年12月11日起,世貿成員對中國貨品應停止使用非市場經濟的計算方法。不過,美國及其他國家反駁說,若申訴者能明確證明有關產業不具備市場經濟條件,則在2016年12月11日後他們應可繼續使用這種計算方法。支持這一立場的私營企業認為,中國中央政府對國民經濟依然有很大的控制,往往對外國競爭對手造成損害,授予中國市場經濟地位將進一步加劇政府政策所造成的危害。

美國商務部採取後一立場,聲稱美國法例並無任何條文規定於2016年12月11日後在反傾銷問題上把中國視為市場經濟國家。相反,該部計劃在反傾銷程序中按每一個案逐一考慮中國的市場經濟地位。不管中國會否威脅向世貿提出申訴,奧巴馬政府在這個敏感問題上不大可能讓步,不過美國亦會遵守這個多邊組織就此作出的最終決定。雖然這個問題可能過於技術性,在總統競選期間不會認真考慮,然而與奧巴馬政府相比,民主黨及共和黨的候選人可能會更大力反對給予中國市場經濟地位。

匯率問題揮之不去

去年,人民幣兌美元貶值超過4%,而今年第一季反彈不足1%。許多美國國會議員仍然關注人民幣匯率被指低估的問題,並敦促奧巴馬政府在這個問題上採取更堅定的立場。然而,要求當局採取更嚴厲做法的立法行動一再失敗,而今年成功進行新嘗試的機會應很渺茫。

圖:人民幣兌美元匯價走勢
圖:人民幣兌美元匯價走勢



例如,最近通過的《2015年貿易便利及貿易執法法》沒有包含一項具爭議的條款,要求美國商務部啟動反補貼調查或覆核,以確定外國低估其貨幣有否直接或間接向該國出口商或產品提供可抵銷的補貼。

此外,美國財政部向國會提交關於國際經濟及匯率政策的半年報告,沒有把中國列為匯率操控國。雖然近期人民幣出現貶值壓力,不過該報告指出,自2010年6月以來,以實質有效匯率計,人民幣已升值近30%。美國認為,推動人民幣升值的主要因素依然存在,即對外收支平衡強勁,包括經常賬盈餘龐大且不斷增長、貿易條件大幅改善,以及外商直接投資持續淨流入。

然而,美國財政部也認為,雖然人民幣的短期走勢難以評估,但其幣值仍低於適當的中期估值。《2015年貿易便利及貿易執法法》允許美國政府採取特定的補救行動,對付未能採取適當匯率政策的貿易夥伴。該法例也給予美國政府更多工具去加強貿易執法。

知識產權及產業政策受關注

廣泛認為美國的知識產權在中國未受到有效保護,這種情況仍是中美貿易關係的重要問題之一。2015年12月,美國貿易代表處向美國國會提交關於中國遵守世貿規則情況的報告時指出,中國知識產權保護及執法機制不完善,繼續對美國的出口及投資構成嚴重障礙。因此,中國仍然留在特別301優先觀察清單上。這份清單列入的國家,被指未能充分保護知識產權或執法力度不足,又或未能為依靠知識產權保障的人士提供足夠的市場准入途徑。美國官員尤為關注中國對商業機密的保護及執法情況。美國貿易代表處指出,商業秘密遭竊取而使中國企業受益的情況在中國境內外均有發生,並認為犯事者往往逍遙法外。

為此,美國已敦促中國更新及修訂其商業秘密相關法律法規,尤其是《反不正當競爭法》,並應考慮發出司法指引,強化商業秘密保護制度。美國還繼續就一系列涉及藥品專利及技術轉移的問題與中國接觸,並與中國在其他重要問題上合作,包括在中美商貿聯委會和中美戰略與經濟對話達成多項承諾,旨在營造更佳的知識產權環境,有利於增加正版軟件等知識產權密集型產品及服務的銷售。

美國官員還進一步關注中國實行旨在限制進口貨物、外國製造商及外國服務供應商市場准入的產業政策,同時向內地產業提供大量政府引導、資源及監管等支持。美國貿易代表處指出,這些政策的主要受益者是中國國有企業,以及其他受政府青睞,並試圖沿經濟價值鏈上升的國內企業。

美國官員就一系列明顯對美國及其他國家廣泛的資訊及通訊科技產品和服務造成嚴重限制的措施深感不安。2015年9月,奧巴馬總統與習近平主席就資訊科技貿易的整套原則達成一致意見。在6月的中美商貿聯委會會議和11月的中美戰略與經濟對話會議上,中國亦作出其他重要承諾。

2015年12月,美國貿易代表處向國會提交的關於中國遵守世貿規則情況的報告亦提及其他產業政策事項,包括某些技術轉讓規定;導致內地與海外下游生產商之間出現不公平待遇的出口限制;退稅及相關政策;對再製造產品的進口禁令;以及有關標準和技術、政府採購、投資及貿易補救措施等問題。

出口管制:潛在爭議

根據美國《出口管理條例》,凡出口列在商業管制清單上的軍民兩用產品及技術必須取得許可證。此外,美國還有一份實體清單,列出被商務部工業及安全局認定為從事大殺傷力武器擴散的組織。被列入清單的公司,受《出口管理條例》規管的所有產品均須取得許可證,而審發許可證的政策是假定不予批准。有關措施適用於向這些實體出口、轉口或轉移有關產品,或由他們充當買方、中間收貨人、最終收貨人或最終用戶的任何交易。

2016年3月初,工業及安全局把中國3家實體及伊朗一家實體列入實體清單。該局認定,中國3家實體之一的中興通訊,曾策劃及組織一項計劃,建立、控制及使用一系列空殼公司,將受管制物品非法轉口到伊朗,而其他3個實體則參與這個計劃。

不過,工業及安全局其後發出臨時一般許可證,暫緩限制受《出口管理條例》規管的產品從美國出口到中興通訊及中興康訊電訊有限公司。該局指出,若美國政府確定這些實體及時履行其對美國政府的承諾,並在其他方面合作,以解決問題,臨時一般許可證可以續期。至於其他兩個實體(北京八星及中興伊朗),所有受《出口管理條例》規管的產品均要繼續遵守許可證規定,而審發許可證的政策是假定不予批准。

雖然實體清單常會修訂,但上述限制卻特別重要,因為中興通訊是全球電訊網絡設備的主要供應商,也是美國第四大智能手機供應商。事實上,工業及安全局作出這些限制,盡管隨後打了折扣,仍有可能導致在美國總統選舉期間華盛頓與北京產生摩擦。

展望未來

種種跡象表明,鑒於爭取總統候選人提名的領先人物在競選時已把對華貿易作為話題,因此預料直到11月選舉時反對中國的言論將不斷高漲。共和黨方面,特朗普多次表示,如果他當選,將對中國實施新的貿易壁壘。民主黨方面,希拉里一向對貿易持較慎重態度,但她卻拒絕支持TPP協定,並稱一些TPP規則存在可讓中國繞過貿易協定的漏洞。

由於TPP協定不可能在11月選舉前獲得批准,未來幾個月反貿易政策的聲勢可能大增。因此,總統候選人將被迫闡明其對貿易的立場,而為了拉票,很可能展示反貿易及反中國的立場。在特朗普與希拉里的對決中,對中國貿易問題的態度可能會驟然強硬起來。

盡管反對中國的情緒可能在11月大選前一直升溫,不過美國國會或奧巴馬政府應不會顯著偏離他們一直奉行的對華政策。總的來說,預料華盛頓將繼續與北京進行雙邊合作,解決懸而未決的問題,以推動美國對中國的出口持續增長。美國貿易執法力度也將保持強勁,而今年對中國產品實施反傾銷及反補貼令的數目可能上升,大量反傾銷及反補貼程序亦會在未來數月完成。

若懸而未決的問題無法以合作方式解決,美國政府將繼續運用世貿爭端解決機制。美國亦會使用中美商貿聯委會及中美戰略與經濟對話等對話機制,力求穩步取得更多進展,而美國政府將支持批准TPP和訂立其他協定,繼續加強與亞太地區的經濟關係。

 

資料提供 圖片:潘永才
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