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美國繼續推動與古巴關係正常化

自1961年起,美國一直與古巴疏遠,至今已有54年。雙方雖是對手,但關係緊密,不似是真正的敵國。縱使美國與古巴關係挑戰重重,但美國總統奧巴馬於2014年12月宣布主動改變對古巴政策,與古巴重新建立外交關係。雖然兩國關係正常化剛剛起步,但自2014年12月以來,兩國的外交接觸比過去50多年以來任何時期還多。美國會否撤銷對古巴的貿易禁運,最終須由國會決定,但無阻奧巴馬政府運用行政權力在國內外就上述政策轉變及公眾看法發揮影響力。

近日,奧巴馬與古巴總統卡斯特羅(Raúl Castro)在巴拿馬舉行的美洲峰會上互相交談。自1994年美洲峰會召開以來,古巴首次獲邀參與其中。同時,奧巴馬於4月14日通知國會,表示有意把古巴剔出支持恐怖主義國家之列。美國於1982年把古巴列入名單中,但近期再次審核後,認為古巴於過去6個月未有向國際恐怖主義提供任何支援,古巴亦保證日後不會支持國際恐怖主義行動。雖然奧巴馬上述舉措獲美洲峰會及多個其他國家讚揚,包括中國內地、越南及俄羅斯,但美國國會可於5月29日前反對把古巴剔出名單。若美國國會真的反對,奧巴馬很有可能否決國會的決定。

兩國關係正常化亦涉及規例修訂。2015年1月,美國商務部工業安全局以及財政部海外資產管制局發出修訂規例(15 CFR §515及31 CFR §730-774),涉及許可、檢查、調查及懲罰等事宜,放寬對古巴實施的航空和海上旅遊、電訊、金融服務及貿易禁令。

空運與海運

根據上述修訂規例,過往須獲美國財政部海外資產管制局許可證授權的12類對古巴旅遊項目,現只須一般許可證授權。不過,根據過往及修訂後的財政部海外資產管制局規則,到古巴旅遊只能以包機形式進行。

個人、私人包機公司及商業公司的飛機或船隻到古巴,即使臨時停泊,也被視為對古巴出口或轉口。到古巴的各類飛機及船隻必須取得出口管制規例之下為船舶臨時停泊而發出的特別許可證。若干船隻或可獲得豁免。

以美國為基地的航空公司如美國航空(American Airlines)、捷藍航空(JetBlue)以及太陽城航空(Sun Country)現時提供飛往古巴的包機服務,當中美國航空約有20班航機由坦帕及邁阿密機場飛往古巴。各家美國大型航空公司都對前往古巴的新航線甚感興趣:不過,美國政府仍未公布何時會與古巴達成雙邊空運協議。

美國運輸部、聯邦航空管理局及財政部海外資產管制局已推遲檢討現行空運和海運規例,以待美國與古巴正式確立雙邊連繫以及相關的法例修訂獲得通過。雖然第114屆美國國會已提出多項法案放寬到古巴的旅遊限制,但在美國與古巴重新建立外交關係之前,除了現已修訂的規例外,難望兩國達成重大協議或政策出現大幅改變。

電訊及互聯網連線

正當美國國會和政府機關繼續致力訂立更周全的古巴政策之際,美國電訊市場已要求當局在電訊政策上作出改變。2009年,奧巴馬已撤銷了針對古巴的若干電訊限制,近期更放寬了對兩國國民的通訊限制。雖然如此,美國公司仍然不得經營對古巴的電訊業務,也不得在一般許可證下出口或轉口電訊產品到古巴。

縱使當局限制美國公司到古巴開設私營企業,但GlobeNet的海底通訊電纜已於2001年連接至古巴,但現時古巴政府對這項設施的使用嚴加設限。隨著兩國關係改善,古巴再難以施加通訊限制。近期,美國一家電訊公司宣布,與古巴的國營企業Empresa de Telecomunicaciones de Cuba達成協議,並獲美國政府首肯,興建首條以美國為基地的通訊渠道。以往,所有通訊都須由非美國供應商傳送。同樣地,Netflix於2月宣布,計劃向古巴提供網上串流服務。

金融服務

由於受限於現有規定,大部分美國公司對開拓古巴的金融及銀行服務市場猶豫不決,只有少數甘願冒險。上述修訂規例解除了美國旅客在古巴消費時所受限制,現在他們可以使用信用卡及借記卡。不過,規例並無規定美國的金融機構必須支援這些交易。此外,美國未有銀行正式宣布會到古巴開設分行。

最近,美國運通(American Express)及萬事達卡(MasterCard)表示,甚有興趣在古巴設立支付業務,此舉或許會鼓勵美國其他銀行及金融服務公司在古巴開展業務。上述修訂規例允許美國銀行與古巴銀行設立對應帳戶,不過,古巴銀行仍然不准在美國作相同舉措。

修訂規例獲得美國大型信用卡公司支持,讓資金及匯款可以轉到古巴國民的戶口,但美國的銀行仍然可以拒絕或限制在一般許可證下獲准進行的任何交易。雖然美國放寬對古巴銀行及金融服務的限制,但美國公司在處理及接受來自古巴國民的交易時仍然面對重重困難。

貿易往來

修訂規例訂明,除非獲得美國財政部海外資產管制局的特別許可證,否則美國公司不得到古巴開業或投資。雖然向古巴出口貨品仍須申領許可證,但修訂規例額外加入多個新豁免項目,只要出口及轉口到古巴的貨品是在以下3方面支持當地國民便可獲得豁免,包括改善生活條件和支援獨立經濟活動、加強公民社會,以及改善通訊。

現時獲准對古巴出口或轉口的貨品清單包括各類產品,如建材;用於私人領域的設備及工具;用於科學、考古、教育及體育活動的項目;以及新聞媒體工作者及美國新聞機構使用的產品。同樣地,由2000年開始,農產品、醫療設備及藥品,以及消費通訊設備等亦毋須取得特別許可證即可出口到古巴。

美國公司及團體除非取得特別或一般許可證,否則仍然禁止參與古巴的貿易及發展活動。此外,每名美國國民從古巴帶入美國的進口貨品總值不得高於400美元,當中煙草或酒精產品不得高於100美元。

外交及經濟往來

美國要解除對古巴的貿易禁運,最終仍須獲國會批准。自2014年12月奧巴馬宣布放寬對古巴的政策以來,不少民主黨及共和黨的參眾兩院議員都各自發表意見,提出了接近27項相關法案,而美國國會亦舉行了多場聽證會,具影響力的議員也紛紛提出意見,不過,美國政府爭取與古巴關係正常化的爭論才剛剛開始。

兩黨議員對重新建交的意見不一。眾議院議長博納(John Boehner) (共和黨俄亥俄議員)反對兩國關係正常化,並獲大多數共和黨議員支持,若干民主黨議員亦表讚同。

美國設在哈瓦那的原有大使館依然存在,來自美國的職員約50人,另有300名古巴籍僱員負責使館的各方面運作,包括處理古巴民眾申請美國簽證的日常工作。美國駐古巴大使館能否重開及重新運作,則視乎美國國務院及談判人員能否與古巴達成協議。

對香港及中國內地的影響

美國與古巴關係正常化料對香港及中國內地影響相對輕微。不過,若美國決定終止對古巴的貿易禁運,並撤銷美國公司出口貨品到古巴的限制,中國內地出口到古巴的消費品必定增加,主要原因是服裝、鞋類、玩具和遊戲、家庭用品以及其他領域的美國公司在中國內地設廠,主要以美國市場為對象,若貿易禁運撤銷,他們料會開始把產品出口到古巴,尤其是若干已在加勒比海或拉丁美洲國家經商的公司將更為積極。

美國與古巴的雙邊關係正常化亦將吸引大批外資湧進古巴,特別是與旅遊和基建相關的活動,料有助促進中國建材及相關物料出口到古巴。此外,美國撤銷對古巴在金融、旅遊及其他領域的限制,加上古巴政府可能採取更多有利營商的措施,將為全球各地(包括香港及中國內地)投資者營造理想投資環境,開拓當地方興未艾的市場。

資料提供 圖片:香港貿發局經貿研究
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